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中国政府改革与公共选择研究报告集序言

中国政府改革与公共选择研究报告集序言

  作者:毛寿龙 李文钊

 

 

中国政府改革与公共政策选择及其相关的治道变革的研究,是中国人民大学公共政策研究院制度分析与公共政策研究中心的长期研究课题,该课题从理论、制度、政策多个层次入手,对各级中国政府改革和政策选择实践进行多层次的研究。

 

  

 
中国政府改革与公共政策选择及其相关的治道变革的研究,是中国人民大学公共政策研究院制度分析与公共政策研究中心的长期研究课题,该课题从理论、制度、政策多个层次入手,对各级中国政府改革和政策选择实践进行多层次的研究。
从理论上来说,制度分析与公共政策(英文institutional analysis and public policy,简写IAPP)的研究倾向于以古典自由主义、契约主义、公共选择和制度分析的研究传统,主要从三个角度认识和研究政府,即方法论的个人主义,作为人工制品和设计的政府,以及作为开放系统组成部分的政府。
一是方法论的个人主义。个人主义有很多含义,包括人的尊严、自主、隐私、自我发展以及抽象的个人等,也有很多表现形式,如政治个人主义、经济个人主义、方法论个人主义、宗教个人主义等。方法论的个人主义主要是一种以个人为基础的研究方法,它强调个人而不是集体是一切问题研究的出发点。对于政府改革和公共政策的研究,方法论个人主义强调任何政府改革和公共政策都必须以个人自由、权利和价值出发,这意味着政府是面向个人的而不是群体,公共政策也是针对个人的而不是群体,个人是最终的价值诉求,用流行的语言来说就是以人为本,而不是人的某个群体特征为本。从方法论的个人主义出发,对于政府改革和公共政策选择的核心问题是,从个人的角度看,什么样的政府改革和公共政策选择是适当的,个人既是一切价值的出发点,也是一切价值的归宿。按照方法论的个人主义思路,政府的公共政策不能够面向群体和阶层,不能够给予一个群体和阶层独特利益,所有的公共政策必须具有普遍性,而且是面向不确定的个人。
二是作为人工制品和设计的政府。作为人工制品和设计的政府,这是契约主义传统的一个核心观点,它强调政府是人类设计的产物,本身没有任何目的和价值。作为人工制品和设计的政府,既是方法论个人主义的必然逻辑结果,也是对方法论个人主义的进一步强化。政府是一种人工制品和设计的产物,这意味着政府职能、目标、结构和治理模式等本身要随着时代背景和社会环境的变化而不断变化。政府是一种人工制品和设计的产物,这还意味着有关于政府改革和政策选择的研究具有重要的现实意义,不同的设计理念和设计逻辑会产生不同的设计结果和实际效果。因此,政府本身所具有的人工制品和设计属性,为不同的设计理念和理论逻辑提供了不同的可能性。当然,对于设计理念和理论逻辑检验的一个重要标准,是设计结果和实际效果是否与设计者的预期和假设相一致。如果有关政府改革和公共政策选择的设计,并没有产生预期的效果,这可以说明设计理念和理论逻辑可能存在问题。
三是作为开放系统组成部分的政府。这意味着政府是开放系统和自发秩序的重要组成部分,它对于系统和秩序的维护本身具有十分重要的作用,但是并不意味着政府主导着整个开放系统和自发秩序。在一个开放系统和自发秩序的环境中,政府只是众多维持秩序秩序和开放状态的要素之一,它与其他各主要组成要素之间属于一种基于规则和法律的平等关系,从本质上看,这种开放系统和自发秩序也是一种法治秩序。法治秩序意味着政府对于维护法律和规则的执行,避免搭便车者对于系统和秩序的破坏具有重要意义,另一方面政府本身也需要受到系统和秩序的约束。例如,在交通执法中,政府通过强制性力来促进良好交通秩序的形成,但是另一方面政府的强制性力本身也需要在规则和法治的框架之下运行,它只是秩序的维护者和补充者,而不是秩序的缔造者和创造者,也就是说交通警察的执法权力是秩序的组成部分,而不是凌驾于秩序之上或者存在于秩序之外的力量。
这三个视角是层层递进关系,它形成了对于政府改革和公共政策选择研究的理论基础和逻辑假设,所有关于政府改革的理论,公共政策选择的理论,以及对于中国政府改革和公共政策选择的研究,都是建立在这些理论假设基础之上。
 
 
一般而言,不同的国家,不同的发展阶段,不同时代的政府,在公共管理的理念、职能和范围、以及方式和手段方面会表现很大的差异,因此也会形成不同的治理模式,我们将这种不同的治理模式称之为不同的治道。而从传统的治道向现代的治道的变革,我们称之为治道变革,过去治道变革更多的依赖于革命,现代的治道变革,更多的仰仗于改革,而且改革显然比革命更有利于治道变革的稳定性。
中国政府改革和治道变革的进程,一方面取决于直接的政府改革,另一方面也依赖于经济秩序、政治秩序和社会秩序等三个基础性秩序的转型。1978年,中国开始农村改革,以土地家庭联产承包责任制为基础,通过界定农民产权形成激励,使得农村、农业和农民得到了较大的提高和发展。1983年,中国开始城市改革,将农村承包的思想引入国有企业改革,开启了中国经济体制改革的序幕。从1983年开始,经过近10年的努力,市场经济体制改革的思路在1992年得以确立,后来又经过10多年的努力,一个完善和发达的市场经济体制初步在中国建立,市场成为资源配置的主要方式。在这一改革进程中,中国也经历了经济秩序从计划秩序向市场秩序转变的过程,市场秩序其核心是要发挥价格和“看不见的手”在资源配置的核心作用,由无数企业家和生产者利用各自分散知识通过价格信号相互协调和交易而形成的一种无意图秩序。
经济秩序的转型为政府改革和公共政策选择提供了参照系,建立有限政府和与市场经济体系相兼容的公共政策体系是其必然要求。从1982年到1998年的四次国务院政府机构改革,其核心思想是建立与市场经济体系相适应的政府职能体系,因此,政府职能转变,尤其是政府经济职能转变,政府由无限政府向有限政府转变,是这一阶段改革的重点。最为明显的改革措施包括在政府机构设置方面,一些专业性经济管理部门的机构被撤销,取而代之以综合性经济管理部门,并且经济性管理机构数量在国务院机构序列中减少。政府改革的所有政策、措施和方法,都可以从适应经济秩序转型,建立与市场经济体系相配置的政府职能体系和公共政策体系去理解。当然,随着经济秩序的转型,不同政府层级之间关系也必需进行相应调整,其中分权化改革成为一种趋势,它要求中央政府将属于地方政府的职权下放给地方政府,由地方政府根据当地经济发展和社会环境决定职能定位和选择发展战略。
随着经济秩序的转型,市场经济和自发秩序的建立,必然要求与经济秩序相适应的政治秩序随之转型。从1978年至今,政治秩序转型的一个突发特点是从一种特权政治、不平等政治、封闭政治向普遍政治、平等政治和开放政治转变。政治中的平等是政治秩序转型的一条主线,平等意味着人与人之间政治关系从一种统治与被统治关系向一种基于规则的治理关系转变,每个人都拥有平等的政治权力,每个人都需要政治的平等对待。这种政治秩序中的平等诉求必然要求政治秩序从一种人治向法治转变,要求法律和规则在规范政治关系中发挥更为重要的作用。基于平等、普遍和开放的政治秩序,也要求每一个人在政治中是可以预期的,信息是公平的,规则面前是平等的。政治秩序的这种转型,正如托克维尔在考察美国民主时指出的那样,民主政治正在取代贵族政治,平等正在取代特权成为政治中的主要价值诉求。正是在这个意义上,托克维尔十分重视平等对于美国政治的影响。
政治秩序的转型对政府改革和公共政策选择提出了新的要求。政府需要按照法律和规则行事,依法行政和依宪行政是政府改革的另一种价值诉求,人治政府要求被法治政府取代,使得政府的行为具有可预期性和受规则约束。随着中国依法治国战略的提出,政府依法行政改革的进程,即政府行为受法治约束的进程,也正在取得进展。政府需要平等和认真对待每一个公民,在公共事务中公民的参与权利需要得到保证,政府的决策需要从专制向民主转变,公民需要在政府重大事项的决策中发挥更为重要的作用。政府相继推出了听证制度和民众参与制度等一系列制度性改革,试图将公民纳入政府决策体系中,实现从专制向民主的改变。政府还需要将信息告知公民,公民拥有信息知情权,对于政府的预算、决策和运作都有权利知晓,封闭政府的理念需要被开放政府的理念取代。2008年5月,《政府信息公开条例》的颁布和实施,这是开放政府的重要举措之一。
与经济秩序、政治秩序转型相适应,中国的社会秩序也开始转型,社会自治是社会秩序转型的突发特点和方向,它要求从社会管制向社会自治转变。社会自治是人类的理想,也是社会领域改革的价值追求。社会自治的核心是试图通过一种自治秩序取代强制秩序,使得民众通过自身的力量和贡献来解决公共问题,实现公共利益,从而在这一过程中培育公共精神和公民文化。社会自治也意味着对于国家对公共领域垄断权力的打破,意味着民众从对政府和国家的依赖转化自主治理,更是意味着个人责任的回归,个人愿意在地方性公共事务和公共问题中承担责任。
社会秩序的转型意味着政府需要退出社会管理,给予社会更多的自主治理权力,当然,政府也需要为社会自治创造更多的制度环境。例如,在农村村民自治、城市社区自治中,政府所提供的规则和法律框架,以及作为冲突和纠纷的调解者之一,对于完善和促进社会自治具有十分重要的作用。社会自治要求政府从单中心向多中心转变,使得民众对于公共物品和公共服务拥有更多的选择权利。社会自治还意味着民众的结社权利,他们拥有通过组织化途径解决公共问题,通过这种组织化途径公共精神得以培育,公共参与精神得以提升。
经济秩序、政治秩序和社会秩序的转型构成了中国政府改革和公共政策选择的约束和激励因素,它限制和制约中国政府改革和公共政策选择的方向,也为中国政府改革和公共政策选择提供了激励因素,这些基础性秩序构成了政府改革和公共政策选择的框架性条件。对于中国政府改革和公共政策选择的基本逻辑的把握,以及未来趋势的判断,都需要以这些基础性秩序作为基础来进行思考和研究。
 
 
中国政府改革和公共政策选择要受基础性秩序转型的约束,但是这些基础性秩序只是为政府改革和公共政策选择提供了一个大的宏观性背景和框架,其本身也存在自身的逻辑。这表明,如果政府改革和公共政策选择的逻辑与基础性秩序转型一致,那么这一变革会有利于社会秩序的良性运行和协调发展,对于这些改革我们可以称之为治道变革,即政府改革和公共政策选择是有利于良性基础性秩序的形成和建立。相反,如果中国政府改革和公共政策选择与这些基础性秩序框架不一致,那么政府改革和公共政策选择就属于逆治道变革,即政府改革和公共政策选择不利于良性基础性秩序的形成和发展。
对于中国政府改革和公共政策选择逻辑的研究和把握,我们曾经以组织价值、职能价值和政治价值为基础,探讨了中国政府改革的三种基本逻辑,即组织逻辑,强调组织效率的提升和组织结构的优化;职能逻辑,强调政府范围和界限的合理,处理好政府与市场、企业、事业和社会组织等之间关系;政治逻辑,强调政府改革与政治体制改革之间关系,尤其是立法、行政和司法三者之间关系。如果将这些组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑与基础性秩序转型联系在一起思考,经济秩序转型是职能逻辑的基础,政治秩序转型是政治逻辑的基础,组织逻辑是政府改革和公共政策选择的自身逻辑,而这一逻辑又受到职能逻辑和政治逻辑影响。当然,无论是组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑,其实都会受到经济秩序、政治秩序和社会秩序转型的影响,三种基础性秩序对于这些逻辑的影响是混和的。
根据对于政府改革和公共政策选择的基础性秩序分析,以及政府改革和公共政策选择的三种逻辑分析,从总体而言,中国政府改革和公共政策选择正在实施治道变革,即政府为适应现代化发展趋势和以人为本的理念,需要实现治理方式的变革。政府治道是复杂的和多维度的,从传统治道向现代治道转变,这转变过程包括,从无限政府向有限政府转变,从集权政府向分权政府转变,从专制政府向民主政府转变,人治政府向法治政府转变,从封闭政府向开放政府转变,从单中心政府向多中心政府转变,从管制型政府向服务型政府转变。
有限政府强调政府职能是有限的,政府应该充分利用市场、公民社会和个人来治理公共事务。分权政府强调权力下放和属地化管理,认为公共管理应该与民众接近,每一级政府所提供的服务直接面向民众。民主政府强调政府决策的开放性、公开性和参与性,政府应该在决策中更多的听取民意和反映民意。法治政府强调政府行为的规范化、程序化和制度化,强调政府通过法律、规范和规则去治理公共事务,针对不同的人采取同样的法律,实现法律面前人人平等。开放政府强调政府信息的公开,强调政府应该让民众拥有知情权,多中心政府强调公共事务在不同政府层级之间分配,以及不同主体参与公共事务治理。服务型政府强调政府的理念应该是服务,应该给予民众更多的服务。
中国政府的治道变革是基本趋势,但是具体的变革进程、变革方式和变革速度存在差异。就政府改革的职能逻辑而言,政府的经济职能转型基本到位,如何进一步为市场经济提供基础性制度框架,以及完善现有维护市场经济的制度体系是未来政府在经济领域实行治道变革的重点。在经济领域,政府改革所面临的主要挑战是国有企业问题和金融制度改革问题,这两者是紧密联系在一起的。国有企业是市场经济的天然阻碍因素,它不利于形成公平的竞争环境。金融制度成为成熟市场经济的基础性制度安排,在中国建立适应市场经济的金融制度还存在较长的距离。在未来30年,政府的公共服务职能可能是政府改革的重要方向,如何在教育、医疗、住房、社会保障、环境保护和公共安全等领域转变政府职能,促进这些领域的公共服务供给数量、质量和种类的多样化,是政府职能转变的重要挑战。
就中国政府改革的组织逻辑而言,大部制的改革方向已经基本确定,这意味着组织数量的减少,组织结构的优化,组织效率的提升,仍然是中国政府自身建设所面临的重要挑战。但是,国务院减少机构数量和实现大部制所面临的阻力越来越大,这使得仅仅通过组织改革来提高组织效率的可能性变小。与此同时,政府组织内部结构设置,以及纵向组织间关系的变革,这些也是未来组织变革需要考虑的重要问题。不过,中国政府的组织变革,都需要职能逻辑和政治逻辑的支撑,通过职能转变和政治变革为组织变革提供空间和可能性。
就中国政府改革的政治逻辑而言,发挥立法和司法的职能,处理好行政、立法和司法的关系,进一步精减政府职能,使得政府的主要事务在于提供公共物品和公共服务,这是未来的改革方向之一。但是,这一改革进程将会落后于组织变革和职能变革,这也是基础性秩序转型中最为困难的秩序转型之一。只有为中国政府改革提供良好的政治架构,才能够真正促进中国政治秩序转型,也为中国政府职能转变和组织变革提供政治基础。
总体而言,组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑三者之间互动,以及经济秩序、政治秩序和社会秩序转型对于三者的影响,将直接决定中国未来政府改革和公共政策选择的方向,它们在不同程度上也决定了中国未来政府改革和公共政策选择的趋势。
 
 
案例研究是一种重要的研究方法。美国学者罗伯特·K·殷根据研究对象、研究问题和研究焦点等三个维度,将案例研究与实验法、调查法、档案法和历史分析法共同称之为社会科学研究的五种主要研究方法,论证了案例研究作为一种越来越重要的研究工具这一基本假设,并且指出案例研究特别适合回答为什么和怎么样的问题。
中国政府改革和公共政策选择是一个十分复杂和困难的研究领域,研究对象的不可控制性,使得实验设计法很难作为研究政府改革和公共政策选择的重要工具,并且由于政府改革和公共政策选择常常以个案形式展现,为了探索中国政府改革和公共政策选择的理论逻辑,检验对于中国政府改革和公共政策选择的基本假设,很显然案例研究成为一种十分重要的方法。
正在基于这一思路,IAPP研究团队开始了对于中国政府改革和公共政策选择的个案研究,试图通过个案研究来发现、证实和检验关于中国政府改革和公共政策选择基本理论研究和假设,并进一步总结中国政府改革和公共政策选择的内在逻辑和发展趋势。展现在读者面前的《中国政府改革与公共政策选择》正是体现了这一努力的尝试,它是近3年来IAPP研究团队到各地调研政府改革创新的研究总结。所有这些案例研究都具有三个特点:一是注重理论的重要性,所有的研究都是以一定的理论为基础,通过理论的视角去发现和阐述案例的意义;二是注重实证的调查,大部分案例研究的写作都是基于实际调查和观察体验获取一手资料,然后利用统计分析和资料分析技术对于数据进行分析和总结;三是注重案例的典型性,大部分案例调研都是某一领域和某一类型重要问题的回答,通过调查试图从特殊性抽象出具有普遍性和一般性的规律和理论。
《中国政府改革与公共政策选择》一共收集了10个研究报告,大致上可以包括三个部分,即公共服务、环境保护和社区治理,涉及公共安全、环境保护、公共建设项目招投标、公共服务、社区自治、农村治理与发展以及城市养犬管理等。每一个研究报告都包含摘要、正文和结语三个组成部分,所有这些内容都是当前中国和未来中国所面临的重要问题,其中《OECD国家公共服务民营化研究报告》虽然总结的是国外的经验,但其针对的问题都是中国当前面临的,而且其重点也是为中国更好的提供公共服务提供政策选择借鉴。这些案例研究或者对于政府改革创新的成功经验进行总结,或者对国外经验进行了介绍,或者对于存在的问题进行了理论阐述,但都是为了总结和发现这些个案背后的普遍意义,探索它们对于中国政府改革和公共政策选择的启示意义。
本书部分报告是国家教育部人文社会科学重点研究基地2007年度重大项目"我国政治发展的历史逻辑与政治价值"(项目号:07JJD810156)子项目“政府治道变革的价值和实践”的案例研究成果,此外,本书的研究报告还受益于国家自然科学基金项目 “公共政策的制度基础”(项目号:79900007)的资助,这些报告在调研过程中,调研所在地政府也给予了关键的支持。而且许多研究还得到了多方面的资助和帮助,如美国环境保护协会对环境保护研究的资助等,特此致谢!


参见毛寿龙,李梅. 有限政府的经济分析. 上海:上海三联书店,2000. 毛寿龙:“IAPP的分析框架”,载于《公共管理龙政策评论》,2006年第一期,北京:中国人民大学出版社。
参见诺曼·巴利.古典自由主义与自由至上主义.上海:上海人民出版社,1998.
参见杰佛瑞·布伦南,詹姆斯·布坎南.宪政经济学.北京:中国社会科学出版社,2004.
参见詹姆斯·布坎南,戈登·塔洛克.同意的计算:立宪民主的逻辑基础.北京:中国社会科学出版社,2000.
参见埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道.上海:上海三联书店,2000.
参见史蒂文·卢克斯. 个人主义. 南京:江苏人民出版社,2001.
文森特·奥斯特罗姆曾经在《美国公共行政评论》上发表过一篇论文《技艺与人工制品》,提出了研究公共行政的另一种认识论和方法论的视角,其中人工制品的含义强调组织和治理模式是人类设计的产物,本身是可以改变的,这一思想直接来源于契约主义论者政治哲学家霍布斯和洛克等。
参见毛寿龙.现代治道与治道变革.江苏行政学院学报,2003(2);李文钊.治道变革理论:一种分析地方政府改革的框架.唯实,2007(7)。
关于自发秩序和市场秩序的核心阐述,可参见冯·弗里德里希·哈耶克. 自发秩序原理. 上海:上海三联书店,1997.自发秩序的中文译法有些让人误解,它的本意是个人平等自愿交易和合作形成的秩序,但中国很多人误解为是自由放任的秩序,没有外在权力介入干预,这点是正确的,但忽略了个人在其中的核心地位,这却是误解。
参见托克维尔. 论美国的民主. 北京:商务印书馆, 1997.
毛寿龙. 中国政府改革的过去与未来. 江苏行政学院学报,2004(2).
罗伯特·K·殷. 案例研究:设计与方法. 重庆:重庆大学出版社, 2004.

 
更新日期:2010/1/18
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