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读书笔记:《议程、备选方案与公共政策》

读书笔记:《议程、备选方案与公共政策》
                                                                                                                       王庆庆
本书是美国著名的公共政策研究专家约翰·金登教授的享有盛誉的学术专著之一,也是该领域的权威教材之一。他在本书中系统地分析了公共政策形成过程中的主要环节,即问题的提出、备选方案的产生和议程的建立等,并指出议程建立的重要性。本书对公共政策领域的教学、研究和实践都曾产生深刻的影响。
该书的最大特点是深入访谈法和实地调研法的广泛应用。金登教授用了四年时间(1976-1979)与美国的许多国会议员、政府官员、公共政策参与者、利益集团,以及新闻工作者、政策研究及顾问人员等广泛合作,在进行了247次深入访谈以及23项案例研究的基础上撰写而成该书,“其中133次访谈是在卫生领域,114次访谈是在交通运输领域”。
 一、公共政策的过程
(1)议程的建立;(2)备选方案的阐明;(3)阐明的备选方案之间做出一个权威性的选择;(4)决策的执行。本书主要探讨的是前两个过程:1、议程的建立:把可能被视为引起了他们关注的那组主题的范围缩小至他们实际上的确关注的那个主题编目上,即参与者为什么处理一些问题而忽视其他问题。2、备选方案的阐明:从范围上把一大批可能的备选方案缩小到实际上要从其中进行选择的那一批备选方案上,即为什么某些可供选择的备选方案很受重视而其他的备选方案则被忽视。
对这两个问题的回答是从两个方面进行的:1、参与者:揭示了谁影响议程以及他们为什么影响议程。2、过程:这些参与者影响议程和备选方案的过程。设想了三条过程溪流:问题溪流、政策溪流以及政治溪流。需要强调两点:①每一种参与者大体上都可能参与每一种过程。例如,政策不是分析人员的专有领地,政治也不是政治家的专有领地。尽管如此,参与者实际上通常在一定程度上都专注于一个过程或另一个过程。例如,学者更多参与的是政策形成过程而不是政治过程;而政党则更多的是参与政治过程而不是参与起草具体的政策建议过程。②参与者与过程各自都可能充当一种促进因素或者约束因素。作为一种促进因素,这些参与者或过程把某一主题提到议程上的更高位置,或者促使某一备选方案得到更为积极的考虑。例如,一位总统或国会委员会主席就可以决定使某一主题显得突出。或者说,一个问题之所以很突出,其原因在于发生了一场灾难或某一众所周知的指标发生了变化。作为一种约束因素,这些参与者或过程可以阻抑对某一主题或备选方案的重视。例如,压力集团对某一项目强有力的反对就可以使该项目在优先考虑的项目编目上地位下降甚或被驱逐出议程。再比如,当行政当局强调自己优先考虑的项目时,它就会限制人们关注其他主题的能力。对某一项目预算成本的担心也可以使该项目几乎不可能受到关注。
二、参与者的作用
讨论证实哪些参与者重要,哪些参与者被认为重要但结果却证明并不重要,以及参与者相互关联的方式和他们与议程建立过程的关联方式。主要通过三个问题来讨论:(1)每一种参与者的重要性;(2)每一种参与者发挥重要作用的方式;(3)每一种参与者可以获得的资源。 1、  主要对议程建立起作用的参与者 (1)总统  非常重要,不仅能够单独建立行政部门人员的议程,而且还能够单独建立国会及政府外部人员的议程。能支配甚至决定政策议程,但却不能支配那些经过认真思考的备选方案,而且他也不能决定最后的结果。资源:①一套制度资源,其中包括否决权以及雇佣和解雇的特权。②组织上的资源,相对于国会,行政部门是一种更加一元的决策实体。③对公众注意力的控制权,因为公众注意力可以转化成为一种压力来迫使其他的官员采纳总统的议程。④党派因素。当国会也受自己政党控制时总统对议程的推动就更少受限制。 (2)政治任命官  人们常常认为政治任命官成了其机构的俘虏,或者说,那些职业文官有办法弱化其被任命的上司的权威。但实际上,在本项研究中的访谈中发现他们属于经常被提及的角色。他们对议程的建立作用的本质:不是产生问题而是抬高问题。而且他们也从其与白宫的互动中得出他们所要优先考虑的事项,这样尽量就与总统不产生分歧。任职的非永久性使得他们有迅速行动的诱因。 (3)重要的国会议员:  他们的地位仅次于行政当局,并且远远比行政当局的任何单个组成部分的地位靠前。既影响议程的建立又对备选方案有某种控制能力。但他们主要是重要的议程建立者:①合法权威:国内政策领域的重大变革通常需要新的立法;②公开性:议员举行听证会、提出议案、发表演讲,这些都可以被新闻媒体在显著地位置加以报道,并可能会被有效地传递给其他参与者。③混合的信息:混合了实体因素和政治因素、混合了学术界的信息和压力集团的信息、混合了官僚和选民;④长期供职。(4)媒体:充当一种沟通角色,对公共舆论产生影响,从而间接影响参与者。常常被描绘成为有力的议程建立者,但本研究却发现不是这样。媒体的曝光等等往往不被视为真正重要的问题,更像是一些短期的麻烦事;媒体不是对议程产生独立的影响,而是报道政府中正在发生地事情。(5)与选举有关的角色:重要性处于中等,但对政府的政策议程仍然具有重大的间接影响。竞选活动的诺言、政党的宣言,对政府议程有重要影响:这个竞选者、政党的选举联盟的某个重要角色记住了这种承诺并且试图使他们兑现这种许诺。
2、主要对备选方案的阐明起主要作用的参与者 (1)学术专家:重要性仅次于利益集团的一组非政府角色。对备选方案的影响要大于其对政府议程的影响。(2)职业官僚:议程建立方面,行政部门的自上而下的模式惊人的准确,总统总能够支配他的政治任命官,政治任命官又能够支配职业文官,所以职业文官对议程建立方面的作用甚小,他们都是在执行一些现存的政策项目,而不是在集中精力于新的议程项目。他们对备选方案的阐明具有更多的影响。(3)国会办事人员:由于他们自己容易接近一些重要的国会议员,能够集中自己的所有精力于特定的问题并且横跨政治和技术这两个领域,所以他们能够对重要人士关注的备选方案产生很大的影响。但是,他们所做的所有事情都不得超出雇用和能够雇用他们的议员所确定的范围。还有未列进表中的利益集团:对议程建立的作用:有许多都不是积极促进活动,相反倒是一些消极的阻碍活动。他们常常试图保留它们目前正享有的特权和利益,因而阻碍他们认为将会减少其利益的创新思想。对备选方案的影响:将自己的备选方案依附在一些别人可能已经使其地位显著地议程项目上。这是我们按照参与人员主要对哪一个过程起作用来划分并阐述的,书本的安排是按照政府参与角色(总统、高级任命官、重要的国会议员、与选举有关的角色、职业官僚、国会办事人员)和非政府参与角色(利益集团、学术专家、媒体),在第2章和第3章分别阐述的。    
三、过程  
思想可以来自任何地方,可以来自每一个参与者,我们需要认识的关键不是思想的起源,即思想来自哪一个参与者,而是关注:所有因素是如何综合使得问题成为问题,从而进入议程的,即我们关注这样的一个过程。
1、 问题溪流过程对议程建立的作用  
问题溪流主要研究问题如何引起人们的关注、问题的界定、问题为什么消失等。其对议程建立有很重要的作用:①如果某一给定的政策建议或主题与某一重要的问题联系在一起,那么它被提上议程的可能性就会明显地提高。②一旦某一特定的问题被界定为紧迫的,那么完整的解决办法就要比其他的解决办法更受欢迎,而且,有些备选方案很突出,而其他的备选方案则从人们的视野中消失。
2、 政治溪流过程对议程建立的作用
① 国民情绪:对于适合国民情绪的项目有促进作用,对一些不适应国民情绪的项目则妨碍其受到关注。②有组织的政治力量:有组织的力量之间的平衡对变革有妨碍作用,因为目前项目的受益者总是力图保护自己当前的利益。③政府溪流中的政府:在政府中,一方面,人事调整对议程具有重大的影响。①担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的议程项目;②这些职位上的人事发生了变动,从而因为人事的调整而使一些优先考虑的新项目进入议程之中。另一方面,政府的管理权限问题:行政机构和国会委员会都要求占地盘——①地盘之争妨碍了政府采取行动的可能性;②地盘的争夺常常实际上促进一个项目被提上议程,为了荣誉相互争夺某个他们感到将会受欢迎的动议;③许多潜在的议程项目之所以从来就没有成为某一给定政策制定者所关注的主题,主要是因为它们属于别人的权限范围。
3、 政策溪流过程对备选方案阐明的作用  
金登借助于生物学上的生命进化论类比了政策形成过程之初的混沌状态,即有一个政策原汤,有很多价值的思想会漂浮其中,这些思想互相碰撞、吸收、对抗而又彼此结合。有的幸存,有的消失。经过自然选择之后,“一些思想存活下来并且繁荣壮大,一些政策建议比其他的政策建议得到更大程度的重视”。
政策企业家不仅试图软化常常趋向于受惯性约束并且会抵制重大变革的政策共同体而且还试图软化更加广泛的公众,使公众习惯于新的思想并且逐渐接受他们的政策建议。属于预备工作,如果没有这样的预备工作,即使在有利时机提出的一个政策建议也可能会没有人理睬。许多好的政策建议之所以没有人理睬,其原因在于它们在普通公众、专业化的公众或政策共同体尚未来得及准备听之前就出现了。可以看到这样一个过程:有些思想得到了阐明,从软化过程中幸存下来,并且基本上符合专业人员据以评估政策建议的标准。出现了一些比原政策建议更符合目的的组合,所讨论的备选方案目录缩小了,而且一些思想已经成为有待于认真思考的主要候选方案。
四、总结:
以上两个方面的阐述都渗透着我们所运用的一个模型——垃圾桶模型。垃圾筒模型的基础是马奇教授对组织行为的观察,他发现,在企业中工作的人们容易对某些行为模式产生偏好。这些模式成为他们个人选择问题的解决方法时宠爱有加的“宝贝儿”。作为结论,模型指出:不管问题发生在何时何地,人们都会以此为机会,来实施他们早已选定的解决方法。这会影响到决策的制定过程和最终结果。
该模型的另一特色,是将企业看作由一系列竞争性对策构成的集合体,随时等待着问题的出现。因此,在垃圾筒模型下,决策可视为问题、对策和决策者的选择三者的某一特定组合。从这个意义上,最终决策只不过是发生在垃圾筒内的淘金过程的副产品而已。
1、垃圾桶模型-特征
(1)目标模糊(problematic preferences)
就该项特征整个组织本身所要追求的目标并不具体清楚,对各种施政目标的优先级也不明确,此意味着组织对各种施政目标的优先级并非一成不变,而是可以视必要情况随时加以调整的。通常当一个组织发展到具有相当规模时,伴随而来的就是组织愈变愈复杂,它同时也会追求许多不同的目标,这些目标又可分成多项的次目标。当企图再将这些次目标加以具体化陈述时,则常会出现目标之间矛盾不一的情况。正如前面说过,组织目标是模糊的,施政目标的优先级不是一成不变的,而是可以挪动的。
(2)手段或方法的不确定(unclear technology)
第二项特征是对如何达成目标的手段或方法并不清楚。这种组织的成员通常只知道与本身职责相关的业务,对整个组织的运作充其量只有一些很基本和粗浅的认识。成员需要去尝试错误,从经验中去学习,甚至要在面对危机时摸索和思考解决的办法。本文指出该种组织是一个松散的结构,有时甚至是先决定了要做什么事或是有了行动(action),然后再去思考为什么要做这件事,以及做这件事的目标是什么,而不尽然像理性决策模式所主张的依逻辑思考的决策步骤以解决问题。
(3)流动性参与(fluid participation)
第三个特征是在政策形成的过程中,参与决策人员具有相当程度的流动性,也就是说参与决策者可能前后完全不同,故同样的议题由于不同的人员出席讨论,结论也可能与原先规划完全不同。这种流动性参与以民主国家法案制定需经过国会审议为例:如以美国联邦政府来说,预算或是法案的制订不是行政部门所能全程主导、掌控或垄断。国会议员有可能在立法过程中,对法案加以修正,舆论、利益团体、或是游说团体也都会试图在政府决策的过程中施加影响力。
2、垃圾桶模型-四股力量
(1)问题(Stream of Problems)
决策本来就是企图解决问题,垃圾桶管理决策组织“问题”林林总总,有大有小。每一问题由下列三项来描述,分别为:进入时间,即问题浮现的时点;解决问题所需的能量;通路结构,即一些能触及到问题的选择。
(2)解决的方案的速度(Rate of Flow of Solutions)
有了问题并不表示就有解决的方案,当问题与选择(决策的机会)配合时,会有解决方案流产生,而流动速率是指系统内产生解决方案的速率。如目前失业问题,显示我们的劳资双方与国家经济甚至教育体系都有问题,但我们尚无较佳的解决方案。再则,很多社会、政治、经济、教育的问题,也不是有了方案就真的能解决问题。大学多元入学方案是一套解决方案,企图解决现行大学联招的一些问题,但是不是真的能解决大学联招现存的问题,会不会衍生出新的问题,则尚待观察。
(3)决策参与者(Stream from Participants)
决策参与者的重要性,前面已有提及。要注意的是,决策参与者不必然是一群在某时某地开会和参与讨论的人员或官员,有可能学术界、舆论界、民间团体、乃至一般老百姓,也加入某一政策的争辩且企图影响最后的决策。而决策参与者共识的建立,也是决策能否订定的关键之一。
(4)决策的机会(Choice Opportunities Stream)
最后的一股力量是决策的机会,组织的决策时机,John Kingdon(1984:P212)称之为政策之窗(policy window)。政策的决定,要等待恰当的时机。政策之窗一开,机会一来,打铁趁热,决策就可定案。如果机会一失,代表政策之窗关闭,则需等待下一次机会的出现。
这四股力量(主流)很像四道河水,有时候各自流动,互不相干,有时又会形成交集。换句话说,什么问题成为热门的议题,然后定下一个决策来试图解决(只能说是试图解决,因为,有时候问题是解决了,有时候问题并没有解决,有时候则解决了一部分问题,但又衍生出另外一些问题),就看这四种力量的消长和互动。
五、评论
1. 金登所指出的那些消极政策决议状态在当前的中国政府部门大量而又广泛存在着,如久拖不决、敷衍了事、有上文没下文、避重就轻、“面子工程”等,这一方面使得大量社会问题广泛堆积,民怨沸腾;另一方面使得政府文牍主义效率低下,处置欠妥。
2. (Cairney, P., & Jones, M. D. (2015). Kingdon's Multiple Streams Approach: What Is the Empirical Impact of this Universal Theory?. Policy Studies Journal.)

 
更新日期:2016/4/16
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