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读书笔记:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》读书笔记

《公共政策研究:政策循环与政策子系统》读书笔记

韩雨彬
第一章 政策科学与政治学
第一节作者简单描述了“政策科学”的兴起背景以及自拉斯韦尔等人倡导之后至今的变化。在“政策科学”出现以前,人们对政治生活的研究往往关注于政府的规范性或者道德层面,或者具体政治机构操作的细节,然而“二战”以后,规范性的政治理论与现代国家的政治实践之间的距离日益加大,许多研究政治现象的新途径应运而生。拉斯韦尔以及其他的欧美学者倡导一种关注公共政策及其制定的途径,即政策科学。彼时拉斯韦尔提出政策具有不同于先前科学的三个特点:多学科性、解决问题导向和明确的规范性。而随着时间的推移,这三个特点发生了一些变化:尽管政策科学依然吸纳其他学科的研究成果,但是它在很大程度上已经自成一门“学科”,政策学者不再像过去那样关心其他学科的借鉴,而是注重政策科学的理论领域以及实质性领域;其次,解决具体问题的工具导向在复杂的现实政策过程中破灭,分析的技术优越性往往需要屈从于政治的需要;最后,由于逐渐意识到政策问题的不可驾驭性,学者对于规定特定目标和规范的愿望降低了。
作者选择性地论述了对于当下“公共政策”复杂涵义的学术阐释。
戴维·托马斯
政府选择做或者不做的事情。
(1)指明政策制定的行动主体是政府;
(2)强调公共政策包括政府的“无为”。
威廉·詹金斯
有政治行动主体或者行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的政策,包括目标选择、实现目标的手段,这些政策原则上都是行动主体力所能及的。
(1)将公共政策视为一系列过程而非选择;
(2)不仅考虑选择的范围,同时还应该考虑到政府主体的能力;
(3)公共政策具有目标导向,包括目标的中肯性、一致性、实现手段以及实现效果。
詹姆斯·安德森
把政策描述为某一行动主体或一群行动主体解决相关问题或者事务的一个有意识的行动过程。
(1)主体多元
(2)政府行动与对问题出现或者其他必备行动的洞察力之间的关联性
部分学者认为这些定义存在局限性。他们认为仅仅浏览政府决策的官方记录并不能够了解政策制定者不负责任的意愿。公共政策已经越过了有形选择的领域,延伸到包括潜在选择及尚未制定的选择在内的领域。所以政策分析家对于政策的理解依赖于各自的参考框架,这些框架又取决于他们的兴趣、意识形态和经验。
第一类文献通过考察政治体制的性质(政治制度的组织化)来理解公共政策。他们认为公共政策随着政治体制性质及其与社会的联结的不同而有所改变。它的局限性在于仅仅把焦点放在国家自身的组织上,而区分体制类型只是分析研究的起点。
第二类文献从经验与数量分析的角度出发,研究政策制定中的偶然变量。它们侧重于追问公共政策究竟是由于宏观层面的社会经济因素还是微观层面的因素决定;公共政策与国内社会以及国际制度的各种特征的关系。
第三类文献聚焦于政策内容,包括政策问题及其解决方案的性质、政策工具的性质或者政策成本与收益的集中程度,这些可能决定了相应的政治过程。但困难在于对于政策问题性质的理解。
第四类文献考察政策影响或者政策结果。这类文献主要关注财政、产业政策等领域,但对于政策过程缺少发言权。
政策研究
政策分析
关于政策的研究
为政策进行的研究
主要由学者展开,与元政策相关并关注对公共政策过程的理解
主要由政府官员或者思想库进行,通常定位于政策设计
描述性与解释性
说明导向
什么能做或者什么不能做
应该做什么或不应该做什么
在一些学者看来,相当分化的传统与公共政策考查文献的存在,已经导致了研究的“过剩”与“碎片化”。因此,作者希望通过“政策循环”来综合这些分化的研究。拉斯韦尔的政策过程七阶段非常经典:(1)信息,(2)建议,(3)法令,(4)试行,(5)执行,(6)终止,(7)评估。布鲁尔在拉斯韦尔的公式化描述的基础上提出六阶段说:(1)发明/开始,(2)预评估,(3)选择,(4)执行,(5)评估,(6)终结。
作者将政策模型及其背后的逻辑总结为:
实际解决问题的阶段
政策循环的阶段
1)问题认识
1)议程设定:问题引起政府关注
2)解决目标
2)政策制定:政府形成政策选择
3)解决方案的选择
3)决策:特定行动或无为路线的采用
4)使方案产生作用
4)政策执行:政府政策发生作用的过程
5)监控结果
5)政策评估:政策问题与解决方案的再概念化
政策循环模型的优势在于简化政策制定的复杂性,使得人们可以考察与一项政策相关的所有行动主体和机构的角色,但缺点在于现实中的决策者并不严格按照这些模型制定政策,在实践中这些阶段通常会被压缩或者跳过,同时该模型缺乏因果关系,没有指出一个阶段走向另一个阶段的驱动因素。本书的作者对公共政策的五个阶段进行逐一分析,包括行动主体、机构、工具和沿着上述路线展开的话语。作者试图这种途径开发一种新的改进了的政策过程模型,不仅包括么政策发生时点上的行为的描述,同时勾勒出在该时点上的影响行为的一系列变量,并对这些变量之间的关系作出假定。
第二章 公共政策理论探讨
作者根据理论分析的特定基本单位以及理论建构的一般方法将公共政策研究中的代表理论分为六个大类。分析的单位不同,可以分为个体、群体与机构。理论建构的方法不同可以分为归纳法与演绎法。
 
理论建构方法
演绎
归纳
分析的主要单位
个体
公共选择
福利经济学
群体
马克思主义
多元论/社团主义
机构
新制度主义
国家主义
公共选择理论(P32):该理论假设政治行动主体就像经济主体一样,为了利益最大化而理性行动。在理论中公共政策制定是政府为公众提供的财务和服务逐步延伸的一个简单过程。但是作者认为这个理论也存在漏洞:(1)效用最大化的目标行为导向的假设低估了政策制定中的复杂性;(2)难以预言现实国家政策的实践;(3)政党政治并非是假想中的两党竞争,很多时候是多党政治体系;(4)该理论对于不依靠自由选举的非民主体制中的政策制定缺少研究;(5)忽视或者低估了制度因素在塑造行动主体偏好方面的影响;(6)公共选择理论是规范性的,试图避开新保守主义与新自由主义的视野,以尽可能地促进市场发展和限制政府行动范围。
阶级理论(P36):阶级理论把具备特定显著特征的个体归结到某一群体,而不管包含的个体是否认为他们自己符合这些特征。其中最知名的理论是马克思主义的阶级理论。按照马克思主义者的阶级理论,生产方式天然地产生两分对立的阶级:拥有生产工具的阶级以及为这些工具拥有者工作的阶级。在资本主义社会中的公共政策反映资产阶级的利益,国家只不过是资本家用以维持资本主义制度和以劳动力为代价获取利益的工具。尽管后期一些新马克思主义者从资本冲突、政治因素等角度发展了原有的阶级理论,但是这一理论依然蒙受严峻考验:(1)难以明确阶级是什么以及阶级不是什么,介于资产阶级与无产阶级之间的中产阶级具有很大的模糊性;(2)上层建筑和经济基础之间的关系。上层建筑对于经济基础也具有很大的作用,例如19世纪加拿大促进自然资源部门生产以及保护国内进口竞争力较弱产业的做法,20世纪五六十年代的凯恩斯主义政策等。对此新马克思主义者把这些政策中的自主性归结为社会生活的其他领域。(3)因为这一理论分析是以经济为基础的阶级,因此其常首受“经济决定论”的干扰。马克思主义者尽管提出了许多非经济因素,但并不能完全摒除经济决定的假设。
新制度主义理论(P43):这一理论认为制度在政治活动中具有至关重要的作用,并认为制度的出现是为了克服组织中信息和交流的障碍。这种分析所采用的基本分析与制度范围内个体之间的“交易”有关。市场和统治集团(官僚机构)是有效地是交易成本最小化的两种组织。前者使得消费者与生产者一起分担获取和传播信息以及其他产品与服务的成本,后者将成本内部化。它的主要问题在于如果不能诉诸功能主义,它不能提供关于制度起源看似可信的、一致的解释。此外该理论很少谈到是什么原因使得政策制定者在种种制约因素下朝着某一特定方向迈进。
福利经济学理论(P47):福利经济学认为不能聚集个体的效用最大化来使得全部社会福利最优化;在市场失灵的情况下,政治机构可以作为市场的补充或者是取代市场。市场失灵主要包括自然垄断、信息不完备、外部效应、公地悲剧以及破坏性竞争。在福利经济学主张政府应该在确定市场失灵发生并且引发社会问题时候才插手干预。其公共政策的决策主要采用成本—效益分析法:努力运用经济学方法,代替市场讨价还价或者价格设置的方式以找出帕累托最优(后被卡尔多—希克斯效率取代)的政策选择。后来的研究者意识到政府同样存在失灵的情况,主要包括:组织置换,负责生产特定产品或者服务的管理机构把公共目标置换为他自己的私人或者组织目标;成本提高,由于税收和支出相分离,政府易失去对预算的控制;衍生外部效应,政府会把市场生产的畅销产品和服务排除在外。
部分学者尝试重构市场失灵的原始概念,进而提出关于产品与服务的类型学。
 
消耗性(在一次经济交易后是否被完全消耗)
 
排他性
 
 
私人产品
收费产品
公共享有的产品
公共产品
按照福利经济学的概念,政府不应干预与私人产品和服务有关的交易和活动,同时应该维护基本财产权并阻止破坏这些交易的犯罪行为。政府应该承担提供公共产品的责任,对使用收费产品的人员或者组织征收费用,通过许可证形式建立财产权制度防止公共享有产品的损耗。福利经济学的缺陷在于国家政策的实际选择依然是政治选择,而非按照这一理论假设的基本方法为基础来制定政策。福利经济学只是作为一种技术分析方法和一种政治资源;只有在非常特殊的情况下,福利经济学家才偶尔成为政策制定者。
多元主义和社团主义理论(P55):多元主义的假设前提为,政治过程中利益集团居于优先地位。人们组成了数量众多、形态自由的群体。这些群体具有交叉性且缺乏具有代表性的垄断者;拥有不同的财政、组织、资源和不同的接近政府的机会。在多元主义看来政府更像一个供竞争群体见面与谈判的“舞台”,设置“游戏规则”,维持“游戏秩序”,保持中立。这种理论忽略了政府在现实中的利益与野心,同时与某些集团维持的特殊关系。多元主义认为的政府屈从与集团压力的观点并不正确,因为政府目标与行动并不全然一致。尽管后来的新多元主义对于前任理论作了补充和发展,但是这一理论存在的基本问题是继续忽略了国家和国际体系在公共政策形成和执行中的角色,并且在美国以外的国家的适用性值得怀疑。
在欧洲,把群体视为其分析单位的理论已经发展为社会主义理论形态。这一理论认为这些中层阶层在其组成个体上拥有自己的活动方式,他们由于在政策制定中获得的回报,因而不具有自主性;他们必须依赖国家的许可和支持。利益集团之间的相互作用在国家内制度化并有由国家来仲裁。它存在的问题在于:首先,它是关于国家与社会之间特定的政治安排的描述性范畴,而非政府行为的概括性阐释;其次该理论没有加深人们对于公共政策的理解,利益集团与政府之间的关系只是影响政策制定的因素之一;第三,没有关于“利益团体”的明确概念;第四,没有清楚说明关于群体相对重要性的界定;最后对于国家的性质、利益以及认定利益的标准没有清晰的界定。
国家主义理论(P63):国家是一个自主行动的主体,有能力设计和实现自己的目标,不必屈从于阶级与社会团体的压力。这种强势的观点很难被人们所接受,比较温和的观点集中于在国家占优势的情况下,国家和社团之间的联系。
 
第三章 行动主体与机构:评估政府的政策能力
政策由政策子系统制定,而政策子系统由处理公共问题的主体构成,在此行动主体为各自的利益讨价还价。政策子系统处于政府组织社会组织以及制度体系中的组织的影响之中。本书将行动主体分为五类:当选官员、任命官员、利益集团、研究机构和大众媒体。
当选官员包括行政机构与立法机构。行政机构的主要权力在于制定与执行政策。同时他们掌握非对称信息,控制财政资源,对于大众媒体具有一定影响力,此外拥有一套为其提供建议和执行命令的官僚体系。立法机构一般不履行政策职能,而是由按职能类别建立的用以审查立法议案的委员会来履行。
任命官员:他们的任务是帮助行政机构完成任务,属于政策过程的关键力量,也是政策子系统的中心人物。官僚机构的权利和影响基于一系列资源:法律赋予机构的职能以及个人的自由裁量权;第二,官僚机构拥有获取物质资源的不对称权力;第三,官僚机构吸收大量技术、知识资源;第四,现代官僚机构通过日常或者专门渠道接触到大量信息;第五,官僚机构的永久性及其成员的长期任期使其比选举形成的上级行政机构更有优势;最后,大部分政策的商议秘密发生在内部讨论,使得其他行动主体放弃了提出反对计划的机会。
利益集团:利益集团的一个重要资源是知识,从而使得政策制定成为一个信息高度密集型的过程。同时他们还有其他组织资源和政治资源,利益集团对政策的影响根据组织资源的不同而存在差异,例如成员数量、利益相同而组成的集团联盟、财务资源等。
研究机构:大学的学术研究人员兴趣可能比较单一,研究结果不能直接转换为对政策目的有用的知识。相对于这些研究人员而言,思想库对于广泛、系列的政策问题保持兴趣,并且应用不同专业知识开发更为综合的视角,倾向于直接提出实际问题的解决方案。
大众媒体:在报道问题时候,他们是消极报道者、积极分析者,同时也是解决方案的鼓吹者。他们在议程设定方面有着重要作用。新闻的报道会带有偏见或者失真,他们会对新闻进行把关。但是其他政策行动主体会利用媒体,或者利用资源抵消媒体的影响。
政府组织对政策子系统具有重要影响。影响国家组织制定和执行政策的效果的两个维度是:自治和能力。自治是指国家独立于自私的和矛盾的社会压力的程度。同时政府必须有能力制定制定和执行政策。但是从自治与能力的角度描述国家强弱的研究方法在政策分析中未必有效。强国也可制定那些为自私自利集团服务的政策,而不去制定为整个社会利益服务的政策。此外,国家强弱的描述太过概括,弱国的某些领域可能比强国的一些部门更具有优势。所以一些学者依据经验来考察机构在削弱或者增强国家政策方面的能力,以及他们对政策过程的行动主体行为的影响。此外,许多机构产生的影响是偶然性的,而不是预先的;机构执行的效果也会和问题性质。
此外,政府组织中的制度变量对于政策过程也会有重大影响:(1)联邦制与单一制;(2)行政、立法与司法之间的联合与分隔;(3)科层制结构。
社会组织与国家能力之间也有密切关系。国家政策的执行离不开社会团体所创造出的稳定的政策环境。曼库·奥尔森认为,在以“环绕”型(由相同利益接团组成的伞状集团)而不是“狭隘”型社会为特点的社会,集团“使得低效率政策内部化”。国家制定的使得国家与社会同时强大的制度安排被彼得·埃文斯称为“嵌入式民主”。在社会群体中商业和劳工组织是决定国家政策能力的最重要因素。
工商组织可以通过资本地位和社会福利影响行动主体;而对于政府,工商组织也会形成种树联合组织或者高峰联盟与之合作或者对抗。一个强有力的工商组织可以在强势工会或者铁腕政府的环境中建立起来。商业组织的力量不仅受到经济结构的影响,还包括政治文化、社会规范等。影响劳工组织参与政策制定过程的因素有很多,包括政府本身结构、公会内部组织以及不同工会的联合程度。
国际组织。在这里作者例举了国家贸易体制与国际金融体制。政府控制国际压力的程度依赖于多种因素,包括军事和经济实力和政府在国内的影响力。
 
第四章 政策工具
不同的学者提出不同的分类方法,克里斯多夫从工具所利用的资源性质出发提出四资源说,德林与菲德根据工具的强制性程度提出另一种工具分类方法。本书作者从“政府提供物品与服务的水平”入手,提出如下分类方法:
家庭和社区
自愿性组织
私人市场
信息和劝诫
补贴
产权拍卖
税收和使用费
管制
公共事业
直接提供
自愿性政策工具
混合性政策工具
强制性政策工具
国家干预程度:弱————————————————————————强
 
家庭和社区
不需要政府补贴,同时其职能获得社会广泛的政治支持
其提供的服务缺少规模效应
自愿性组织
灵活、反应迅速,提供实验机会
承担政府职能有限
市场
提供私人物品与资源配置的有效性
市场失灵
规制
不必事先考虑对象偏好;治标;在信息完备的情况下极有效率;可预见性;明确性;执行成本低,只需要一个机构保证遵守;可以发挥政治动员的作用
扭曲资源和私人行为导致低效率;可能遏制创新与技术进步;缺乏灵活性;对象复杂难以一刀切;强制成本高
公共企业
私人企业的补充;低信息成本;充实公共基金
规避手段逃离政府控制;缺乏利益驱动;垄断地位
直接提供
低信息成本;避免间接提供所需要的协商、讨论等活动;允许国际交易化,降低交易成本
官方机构缺乏灵活性,政治目的的置换;轻视成本;执行易由于冲突而低效
信息与劝诫
易于建立,节省成本,符合社会道义
危急时刻收效甚微
补贴
符合民众期望,鼓励创新,管理成本较低
资金,信息成本,危机,终止
产权拍卖(163)
易于构建,灵活,确定性
鼓励投机,资源配置的不公平
征税和收费
持续的财政刺激,促进企业创新
信息成本,危机,扭曲资源配置
 
第五章 议程设定
不同学者对于议程有着不同的理解。罗斯认为议程来自于社会群体的需求,而约翰·金登认为议程的提出主要来自政府官员。政策科学的研究者对于一个问题转化成为社会问题的过程提出了多种解释。第一种是经济与技术决定论。这一观点认为国家的经济结构决定了政府所采取的政策类型。政党对于政策的影响微乎其微;而经济发展水平对政策的影响是相对独立的。这一理论发展到极端形式成为趋同论。相近的经济财富水平和技术发展水平导致相似的福利政府、相似的政策组合的出现。趋同论的批评者认为这一理论把政策开发看得过于简单;其次,该理论忽视了影响制度开发的显著因素,如税收努力或者政府间妥协的本质;最后,偏向经济决定论的主观意愿使得调查研究着忽视了在重大时期和面临重大事件时经济因素的变动模式。
第二种观点是政治经济互动论。支持者主张政治与经济的互动是决定公共政策的重要因素。这一流派最重要的见解之一是“政治—商业周期论”。商业周期认为经济增长按照投资和消费行为的周期性波动而相应波动。应用到公共政策领域,他们认为现代政府经常会干预政策已达到减缓商业周期带来的波动的目的。
第三种观点是观念与意识形态论,主张社会和政治观念会影响人们对于个人利益的理解。决策者并不以理性的方式对客观环境做出反应。政策使人们在政治演讲中浓缩、沉淀下来的历史、传统、态度和信念构成的议程。
科布、罗斯和洛斯把议程分为系统性的议程和制度性的议程。系统性议程包括所有政治社区成员共同持有的议案。系统性议案成为制度性议案需要经过四个步骤:议案的初始化、议案解决方案描述、问题展开的支持、最终成功进入制度性议案。不同国家有着不同的议程模式,自由主义的多元化社会采用外部推动模式(依靠社会团体);集权主义政体采用动员模式(依靠政治领导);社团主义政体采用内部推动模式(议案竞争)。
约翰·金登认为议程设定方式由问题性质决定。问题流、政策流、政治流在某一时间点,即政策窗口上集合了,议案便正式进入议程。
作者对于科布等人的模型作出改进:
 
公众支持的特征
问题的提出者
社会主体
外部推动
内部推动
政府
加强民意
动员
 
第六章 政策规划:政策社群和政策网络
在政策规划阶段,政策子系统中的部分主体被限制或者排除在决策权力之外。是什么把他们联系到一起,他们之间的关系如何,以及它们之间的互动对于政策有什么影响等问题成为学者研究的重点。
早期的多元论批判者根据美国的政治实践提出亚政府的概念。它们是一些以常规方式相互影响的社会和政府主体的集团。在农业、交通以及教育领域经常把这种三边关系称为铁三角。他们常常左右政策、破坏民主以及践踏公民利益。后来休·赫克罗在此基础上提出“议题网络”。他认为政策子系统的一端是赢得独立自主权力的铁三角,另一端是由大量具有不同公示的并且相互依赖的参与者组成的议题网络。议题网络不断变换成员,而铁三角相对稳定,保持制度化。
萨巴蒂尔和史密斯的“倡导联盟”是指政策子系统的子集合,是由来自各级政区的公众和私人机构组成,这些人持有共同证件,都希望通过政治活动逐步达到政治目的。
彼得·卡曾斯坦提出政策网络:政府与社会主体连接在一起共同参有政策程序的网络。后来的学者提出集成程度、分离程度等概念扩充该理论的研究。政策社群指的是政策领域中那些共同关注某些政策问题的主体或者潜在主体。两者的区别在于,政策网络注重物质利益的追求,而政策社群强调与特定知识基础相结合。
政策社群的分类:
 
主流价值观
政府与社会相一致
强权社群
无领袖社群
强制性社群
无政府主义社群
政策网络的分类(P225):
政府/社会在网络中的关系
政府主导
政府机构
一个主要社会团体
两个主要团体
三个或更多团体
科层性网络
委托性网络
三合一网络
多元主义网络
社会主导
参与式国家主义网络
获得性网络
社会主义网络
议题型网络
 
 
第七章 公共政策决策:超越理性主义、渐进主义和非理性主义
公共决策中主流的研究模型有三种:理性模型、渐进模型与垃圾桶模型。约翰·福利斯特指出在决策时理性模型的产生必须具备以下条件(P255):(1)行为者:单个—多个;(2)环境:单个、封闭—多个、开放的;(3)问题:清楚—多重的、模糊的;(4)信息:完全—竞争的;(5)时间:无限—控制的。从这一角度,福利斯特揭示了五中可能的决策类型:最佳、满意、搜寻、谈判和组织性的。
人们在福利斯特模型的基础上做出改进:对行为者、环境的研究可以通过聚焦政策子系统来完成,而问题、信息和时间可被视为与决策者受限制的种类有关。
 
 
 
政策子系统的复杂性
限制的严格性
渐进调整
充分探求
优化调整
理性探求
 
 
第八章 政策执行:政策设计与政策工具选择
政策执行是执行政策的过程,表示从计划到实践的转化。政策在现实中的执行存在很多限制。问题本身的特性会阻碍政策的执行,包括技术性困难、问题根源的多面性、目标群体的规模以及政策要求目标群体的行为改变的程度。除此以外,社会、经济、技术、政治环境、负责政策执行的行政机构及目标群体掌握的资源都会影响政策执行。
这一领域的研究成果可以归纳为三种路径,一是把政策理解为“自上而下”的过程。“自上而下”研究政府的决策,考察行政人员在多大程度上执行决策或者未能执行决策。它重点研究对提出目标的实现程度以及经合法授权的执行机构的行为。二是把政策理解为“自下而上”的过程。它研究直接介入到计划的执行中的底层行动主体。
第三种方法认为应该把以上两种方法结合起来,把政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。经济学者把政策工具的选择解释为一种技术操作,但是这些演绎色彩很强,缺少坚实的经验基础。政治学者认为政府倾向在截然不同的环境里依赖类似的选择。政治学者布鲁斯·多尔恩认为政府倾向于使用最没有强制性的可用工具以克服社会对于有效管制的抵触,并在必要时候升级。另一位政治学者克里斯托弗·胡德认为工具选择的形成决定于资源的约束、政治压力、法律约束以及从过去工具的失败中得到的教训。林德和彼得斯发展出了第三套模型,这套模型将政策工具、国家的政策风格与政策文化、组织文化以及现实处境等因素综合起来。综合考虑,政策工具的选择取决于工具的特征、问题的性质、政府在处理相同或者类似问题的经验、决策者的主观偏好以及受影响群体对于该选择的可能的反应。
作者将不同工具的真实数目减少到四种类型,并提出以下模型:
 
政策子系统的复杂性
国家能力
市场工具
受管制的公共企业,或是直接规定工具
自调节的,基于社区或家庭的工具
混合工具
 
第九章 政策评估:政策分析与政策学习
作者引用戴维·纳赫米阿斯把政策评估定义为“根据政策和计划所需要实现的目标,对于正在推行的政策和公共计划对其目标的效果做一个客观的、系统的、经验性的研究”。
政策评估根据被主导的方式、设计的行动主体以及对应效果可以分为三大类:行政评估、司法评估以及政治评估。行政评估关注政府政策的投入与成本,评价最终的绩效、效率、效能以及过程。其中主流的技术包括计划规划与预算编制制度、零基预算等。司法评估关注政府计划执行方式相关的法律问题。与上述相比,政治评估既不系统,也不必然在技术上精致。它主要来自公民对于选举与表决进程的参与,以及对于其他主体的咨询。
但是公共政策的目标经常是不明确的,客观分析的可能性也是相当有限,评价结果的标准也经常拿以做到客观。也许政策评估的最大好处并非其评估结果,而是主体伴随评估的不断学习。因此一些学者提出了“政策学习”的概念。
 
内生学习
外生学习
学习的主题
小的,技术上专门性的政策网络
大的,公众参与的政策社群
学习的目标
政策背景,或政策工具
问题的感知,或政策的目标
第一种类型的内生学习可以被称为“吸取—教训”。这种学习源自于正式的政策内部过程,并且影响了政策制定者在实现目标的努力中,对使用何种方法或技术所做出的选择。这些教训关注政策循环中不同方面的实际建议。第二种类型的学习被称为“社会学习”,它源自政策过程外部并且影响了政策制定者变更或者改变社会的约束或能力。它伴随着政策背后思想的变化。一些学者制定政策评估与政策学习偏好模型以解释学习与政策变迁。
 
在政策子系统中政府和社会行动主体之间的关系
政府行政能力
社会学系
吸取—教训
正式评估
非正式评估
 
第十章 政策风格、政策范式和政策循环
公共政策有着惊人的连贯性。大多数研究都将这种连贯性归结为以下事实:在很长一段时间内通常都是同样或者相似的行动主体参与到政策过程中。林德布罗姆认为政策制定者之间会通过讨价还价达成一项决策,因此不太可能推翻前面达成的协议。鲍坶加特纳和琼斯认为子系统倾向与政策垄断,只有当新成员或者新的子系统出现并且打破过去的垄断,新的政策才可能出现。一些学者提出“政策风格”来理解国家或者地区出现的特殊的政策制定模式。早期的政策风格分类如下:
 
解决问题的主要手段
前瞻式
回应式
政府与社会的关系
意见一致
德国“理性主义意见一致性”
英国谈判式
强迫接受
法国“协作式”
荷兰“谈判又斗争”
后来的学者认为这种分类不适合复杂问题的分析,所以改从政策循环每个阶段中所有影响公共政策的变量来考虑它,而非提前假定风格:
政策循环阶段
共同构成政策风格的要素
议程设定
发起者之外
发起者之内
统一的
动员式的
政策规划
政策社群类型
支配式
强加式
无领导式
无政府主义式
政策网络类型
官僚政治/共享的中央计划经济
客户型/夺取型
三方/社团主义
多元论者/问题
政策风格
累进式
满意型
最优化
理性化
工具偏好
市场为基础
管制/直接型
劝告式/补贴式
自调节/家族/家庭
政策评估
吸取教训式
正式评估
社会学习式
非正式评估
影响政策风格的两个最重要变量是(1)相关的政策子系统的结构,包括主体之间的相互关系,以及他们受公众支持的喜欢程度;(2)国家自主权,包括行政管理能力,以及他行使只能所受到的资源约束的性质。
与上述的常规政策变革不同,托马斯·库恩提出范式性政策变革的间断均衡模型。彼得·霍尔根据前人对于“范式”的研究和总结,提出政策范式的变革过程(P330)。
稳定阶段
异常现象累积
试验
权威的分裂
论战
新范式制度化
范式的竞争不仅需要科学的质疑和理智争论的内生影响,还需要借助于关键行动主体与社会中竞争型利益集团之间广泛权力斗争的外生转移。一个范式变革的例子是“二战”后的经济政策。20世纪80年代之前,美国经济由凯恩斯主义主导;80年代之后,凯恩斯主义对于美国的滞胀无能为力,货币主义逐步取代凯恩斯主义成为主流范式。
总结来说,无论是常规性还是范式性的政策变革,主要推动着依然是政策子系统的成员,他们之间的相互影响、学习以及分解等,都可能导致另一种范式的确立。
 
 
 
更新日期:2016/4/16
阅读次数:5894
 
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