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读书笔记:《议程、备选方案与公共政策》

                              《议程、备选方案与公共政策》

                                                      郑鑫  

 

公共政策制定可以视为一套过程:其中至少包括:(1)议程的建立(2)对一些从中做出选择的备选方案的阐明(3)就像在立法投票或总统决策中那样在所阐明的备选方案之间做出一个权威性选择(4)决策的执行。在本书中,金登主要采用访谈和案例研究两种方式对议程建立、备选方案这两个过程进行阐述。研究的问题主要是议程问题:为什么一些主题会在政策议程中处于显著位置而其他主题却不会被关注?备选方案问题:为什么一些备选方案(alternatives)在选择中被考虑而其他的不被考虑?

一、 多源流理论的来源(multiple streams  theory)——垃圾桶模型

1.垃圾桶模型是由肯恩、马奇和奥尔森提出的。这种模型的核心是模糊性,政策选择被理解为一个垃圾桶,参与者流入或流出决策,倒入很多不相关的问题与决策,没人能够控制整个决策过程,政治生活是一种混乱、复杂与无序状态。

2.特征

1)目标模糊(problematic preferences)

    就该项特征整个组织本身所要追求的目标并不具体清楚,对各种施政目标的优先级也不明确,此意味着组织对各种施政目标的优先级并非一成不变,而是可以视必要情况随时加以调整的。通常当一个组织发展到具有相当规模时,伴随而来的就是组织愈变愈复杂,它同时也会追求许多不同的目标,这些目标又可分成多项的次目标。当企图再将这些次目标加以具体化陈述时,则常会出现目标之间矛盾不一的情况。正如前面说过,组织目标是模糊的,施政目标的优先级不是一成不变的,而是可以挪动的。

2)手段或方法的不确定(unclear technology)

    第二项特征是对如何达成目标的手段或方法并不清楚。这种组织的成员通常只知道与本身职责相关的业务,对整个组织的运作充其量只有一些很基本和粗浅的认识。成员需要去尝试错误,从经验中去学习,甚至要在面对危机时摸索和思考解决的办法

3)流动性参与(fluid participation)

    第三个特征是在政策形成的过程中,参与决策人员具有相当程度的流动性,也就是说参与决策者可能前后完全不同,故同样的议题由于不同的人员出席讨论,结论也可能与原先规划完全不同。

3.核心要点

1)四要素:问题、解决办法、参与者与决策机会

A问题Stream of Problems)

    决策本来就是企图解决问题,垃圾桶管理决策组织“问题”林林总总,有大有小。每一问题由下列三项来描述,分别为:进入时间,即问题浮现的时点;解决问题所需的能量;通路结构,即一些能触及到问题的选择。

B解决办法(Solutions)

    有了问题并不表示就有解决的方案,当问题与选择(决策的机会)配合时,会有解决方案流产生,而流动速率是指系统内产生解决方案的速率。

C.决策参与者(Stream from Participants)

    决策参与者的重要性,前面已有提及。要注意的是,决策参与者不必然是一群在某时某地开会和参与讨论的人员或官员,有可能学术界、舆论界、民间团体、乃至一般老百姓,也加入某一政策的争辩且企图影响最后的决策。而决策参与者共识的建立,也是决策能否订定的关键之一。

D决策机会(Choice Opportunities Stream)

     最后的一股力量是决策的机会,组织的决策时机,John Kingdon(1984:P212)称之为政策之窗(policy window)。政策的决定,要等待恰当的时机。政策之窗一开,机会一来,打铁趁热,决策就可定案。如果机会一失,代表政策之窗关闭,则需等待下一次机会的出现。

4逻辑结构:一些完全分离的溪流穿过整个决策系统,结果在很大程度上

取决于问题解决办法的结合程度、参与者之间的互动状况、取决于偶然缺

少解决办法还是有意缺少解决办法。

二、 议程、备选方案与参与者

1.议程

    对政府官员以及与其密切相关的政府外部人员在任何给定时间认真关注的问题进行编目。不同层级、不同领域(卫生、运输部门领域)的政府官员关注不同层次的问题。政府议程是为人们所关注的问题进行编目;决策议程是政府议程内部的一些正在考虑对弈进行积极决策的问题进行的编目。

2.参与者

对于参与者,我们分析议程、备选方案过程两个过程中各参与者的重要性、发挥作用的方式、可获取的资源,具体划分方式为政府内部的参与者

与政府外部的参与者。

A政府内部参与者:行政当局(总统、总统办事人员、政治任命官)

官僚人员、国会。

(1) 总统本人:金登在访谈中有75%将总统视为非常重要或有点重要    的因素。总统不仅能够单独建立行政部门人员的议程,而且能够单独建立国会及政府外部人员的议程。这源于总统所具备的优势,第一是制度资源,包括否决权以及雇佣和解雇的特权,从而形成自己的意见共同体。第二是组织优势,行政部门是一元决策实体。第三是公众和党派优势,总统越是受到公众和众议员欢迎,越能主导公众的注意力。第四,专注程度。总统并非控制政策议程,任有许多他难以控制的事件冲击着政策议程,如伊朗问题、越南问题、经济大萧条。

(2) 总统的办事人员:44%的访谈者认为总统办事人员是重要角色。金登在23个案例研究中,仅有11个案例显示白宫和总统顾问的重要性,3个案例显示行政管理与预算局具有重要性。这表明,总统办事人员没有作为议程建立中的重要角色而被讨论。大多数重要项目或是被委托给行政部门的部委来处理,或是委托给总统亲密的顾问接管。

(3) 政治任命官:由总统任命的内阁部长、行政部门首脑以及其他机构的负责人。他们对于提升议题的重要性发挥较大作用,有很多议题和思想一旦内阁首长关注,就会发挥很大作用。

(4) 官僚人员:具备专业知识、对项目的原则比较认同,期望扩张项目和权力。官僚在备选方案的选择和执行方面拥有较大权力。其资源包括:任期的长期性、专家权力、与国会议员以及利益集团之间的良好关系(保持政治中立)。

(5) 国会:国会的影响力在政治系统中,国会在议程设置和备选方案都有较强的影响力。其资源:合法性权威(立法机关)、公开性(议员举行听证会)、混合的信息(混合了学术界、压力集团、官僚、选民)、长期供职。

    在美国的政府系统中,有少部分公职人员是由总统、副总统或部门首长提名任命的,这些人既没有经过选举,也不是从公务员选拔竞争系统提拔上来的,因此人们给这些人一个特别的统称“政治任命公职人员。在美国,官僚指联邦、州和地方各级政府中由政府负担工资的所有人员,但不包括国会和司法部门人员,他们不像总统和议员由选举产生,大部分也不是由总统委任、而是通过竞争性考试而获任的职业公务人员。

B政府外部参与者:利益集团、学术、研究机构和咨询人员、媒体、与选

举有关的人员、公众舆论。

1)利益集团:希望通过权力而非竞争获取垄断地位。影响议程或备    

     选方案,起肯定性作用或否定性作用。资源在于选举优势、智库。

2)学术、研究机构和咨询人员:对备选方案影响力度比较大,可分为

     长期影响和短期影响,资源在于长期的相关问题研究。

3)媒体:对议程设置尤其是公众议程作用较大,扮演政策共同体中的  

      沟通者角色,通过影响公众议程今儿一定程度上影响政府议程。

4)与选举有关人员:竞选者,竞选或承诺对政府议程影响较大;政党,  

     通过党的纲领、在国会、国家的影响力发挥作用;二者都会议程发

     挥更大作用

5)公众舆论:公共舆论影响的领有一定的限制,必须是为大众所公开 

     知晓的领域,对于那些普通公众看不到的领域是无法发挥作用。公 

     众舆论对议程的影响要大于对备选方案的影响。

基本结论:可见的行动者群体(总统、政治任命官员、国会、竞选、

媒体)影响议程的设定;隐藏的行动者群体(行政官僚、国会工作人员、行政任命之下的官员)影响备选方案的选择。

二、多源流理论

1.基本假设

  个人决策是序贯决策,系统决策是平行决策;政策参与者在时间限制之下做出决策;各个源流之间是相互独立的。

2.核心思想

    两组因素对议程和备选方案产生影响:一类是行动者,包括:总统、总统行政人员、政治任命人员、国会议员、专家、利益集团、政党、公众等;第二类是过程,主要包括三类独立的过程:问题、政策和政治。

3.适用范围

    第一种是制度环境的模糊性(组织越大越模糊);第二种是问题本身的模糊性(SARS病毒)

4.问题流

1)问题发生机制:指标变化(公路死亡人数、发病率、出生率、消费者   

     价格、班车车数等);焦点事件是推动力,其能见度、聚集性越强越

     容易推动问题引起注意;政策反馈,尤其是负面政策效果的反馈,反

     馈渠道有系统监控、抱怨和个别调查、官僚经验。

2问题的界定需要看:价值观的作用:个人所观察到的状况与个人理 

     想状态之间的差距;分类的作用:不同的归类体现我们考虑问题的不 

     同方式如残疾人交通工具的两个分类:公民权利问题或交通问题;

     比较的作用:国家之间的对比,发展中国家与发达国家之间的对比

3)问题溪流主要研究问题如何引起人们的关注、问题的界定、问题为什 

么消失等。其对议程建立有很重要的作用:①如果某一给定的政 

策建议或主题与某一重要的问题联系在一起,那么它被提上议程的可

能性就会明显地提高。②一旦某一特定的问题被界定为紧迫的,那么

完整的解决办法就要比其他的解决办法更受欢迎,而且,有些备选方

案很突出,而其他的备选方案则从人们的视野中消失。

5.政策流

1)政策共同体:政治内、政治外都有。包括研究者、国会工作人员、政

府部门的计划或评估人员、学术界、利益集团等。政策共同体分化会  

 导致政策的分化,议程的不稳定性,反之,政策共同体一直会带来价

 值观、态度和看法的一致。

(2)政策企业家:政策建议或某一思想的倡议者。其特征为,怀有未来会

     有所回报的希望而愿意投入自己的资源——时间、精力、声誉甚至资

     金。政策企业家试图软化受到惯性约束并抵制变革的政策共同体,以

     及广泛的公众,使公众习惯于他们的思维和政策建议、方案。

3)好政策的标准:技术可行性、价值可接受性、约束可行性(预算约束)

4)金登借助于生物学上的生命进化论类比了政策形成过程之初的混沌状

态,即有一个政策原汤,有很多价值的思想会漂浮其中,这些思想互

相碰撞、吸收、对抗而又彼此结合。有的幸存,有的消失。经过自然

选择之后,“一些思想存活下来并且繁荣壮大,一些政策建议比其他

的政策建议得到更大程度的重视”。

6政治流

1)国民情绪:可以促进项目提上议程,也可抑制项目提上议程。其认识 

方式:通过诸如邮件、市民大会、小型聚会、接待群众代表等方式判

断国民清晰;非选民官员往往根据他们以往从政治家那获取的信息来

认识国民清晰。

2)有组织的政治力量:有组织的力量之间的平衡会减缓变化过程。政府

惯性的一个原因是有利于现行项目的委托方会不可避免的发展起来,利益集团继而维护既得利益,反对打破当前的平衡状态,他们能够阻止不符合其需求的政策建议的通过,也能阻止该政策受到重视。

4)政府溪流中的政府:在政府中,一方面,人事调整对议程具有重大的

     影响。①担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的

     议程项目;②这些职位上的人事发生了变动,从而因为人事的调整而

     使一些优先考虑的新项目进入议程之中。另一方面,政府的管理权限

     问题:行政机构和国会委员会都要求占地盘——①地盘之争妨碍了政

     府采取行动的可能性;②地盘的争夺常常实际上促进一个项目被提上

     议程,为了荣誉相互争夺某个他们感到将会受欢迎的动议;③许多

     潜在的议程项目之所以从来就没有成为某一给定政策制定者所关注

     的主题,主要是因为它们属于别人的权限范围。

7政策之窗

 A政策之窗发挥作用的机制1:机会之窗的打开

(1) 政策之窗:以政策方案的赞成者推动他们的解决方案、或让特定问题受到关注

(2) 产生原因:可能来自问题、可能来自政治

(3) 关闭原因:参与者认为问题已经解决;参与者没有采取行动;导致政策之窗的人事变动再次发生变动

(4) 政策之窗类型:问题之窗,政治之窗

(5) 政策之窗存在认知偏差

B 政策之窗发挥作用的机制2:政策企业家的作用

(1) 政策企业家:发掘政策之窗机会,推动三流合一关键人物

(2) 品质:倾听、拥有政治联系、坚持

(3) 关键:良好准备、把握机会

C政策之窗发挥作用的机制3:融合

(1) 在政策之窗打开时,问题流、政策流、政治流很好融合

(2) 过程:讨价还价、主流联盟的建立、同意的达成

(3) 政策之窗:可预测与不可预测同时存在

8溢出效应:政策之窗为其他政策建立了原则,可以扩展到其他政策领域,并具有较大效力。

 
更新日期:2016/10/17
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