站内搜索:
首页 | 新 闻 | 成 员 | 书 目 | 科研活动 | 业余活动 | 承担课题 | 评 论 | 公共管理学者 | 民办非企业单位研究 | 联系我们 |
 
读书笔记:《现代国家的政策过程》

《现代国家的政策过程》读书报告
 
蒋晨光
 
 
一、价值与创新点
    本书关键特色和核心价值在于它超越了一般公共政策分析著作所遵从的理性分析传统,而是以描述的方法对当时政策分析的理论、模型和研究途径进行比较分析。本书以现代国家的政策制定和执行过程为研究对象和分析主线,主要依靠政治学、政治社会学和组织社会学的理论和(欧美国家,主要是英美的)案例研究作为分析的工具,透过对多元主义、精英主义、结构主义视角的国家理论,以及工团主义理论(法团主义)、政策网络、政策公共体、公共选择理论、官僚经济理论、制度分析理论、宪政分析理论、强国家与弱国家理论、新公共管理理论、官僚组织理论、组织间关系理论,和理性决策模型、渐进决策模型、综合扫描模型、理性官僚模型、垃圾桶模型、多源流模型等理论模型的综合分析,为我们理解现代国家错综复杂的政策过程提供了各种可供选择的研究途径的图景。
作者认为本书的创新点在于两个方面,一个是选题,一个方法。1950-1980年间,各种形式的政策研究依托各自的优势发展之时,政策过程分析只是一个很小的组成部分。大部分人认为,如果能够制定恰当的政策,政策设计的困难也能够解决;只有少数人建议应该更多地关注与决策有关的因素。另一方面,在政策分析的发展过程中,运用规范分析为政策分析提供一种“纯粹的”基础性理论的研究方法一直占主导地位。但是作者认为,理解政策过程是至关重要的,运用描述分析的方法对决策实践进行科学分析,对政策过程的性质进行探索具有重要价值。
 
二、研究假设和基础概念
    本书第一章作为导论,向读者展示了整书的基本框架,并交代了研究分析的前提假设和一些基本的概念。
 
(一)前提假设
a. 政策过程本质是一个政治过程。
b. 政策过程是一个环环相扣的完整过程,不可能清晰地划分为一个个阶段;
c. 政策分析分为七种类型(豪格伍德和葛恩,Hogwood and Gunn1981):政策内容研究、政策过程研究、政策输出研究、评估研究、决策信息、过程倡导、政策倡导,本书主要讨论第二种形式;
需要指出的是,尽管作者极为反对政策分析的“阶段论”,但为了方便描述分析,作者将政策过程简单地分为政策制定和政策执行两个环节。另外,这七种类型的政策分析并不是完全互斥的,而是紧密联系相互渗透的,因此在讨论的过程中,不可避免会涉及其他相关类型的政策分析。
 
(二)政策与公共政策
    要讨论政策过程,就必须先厘清“政策”的概念内涵。作者通过查阅工具书、梳理文献以及内涵探讨,得出结论:政策要么意味着一系列的决定,要么可以看成仅仅是一种取向。作者还提出了理解政策的六个要点:1、决定网络是复杂的;2、政策并不总是以一个单一的决定,而是以一系列决定的形式表现出来;3、政策随时间发生变迁;4、政策制定涉及到“政策终结”或“政策延续”等复杂任务;5、政策研究涉及对“不决定”的考察;6、政策可以被视为没有决定的行动。此外,作者还指出政策制定过程不一定是有组织和明确目标的。
    本书研究的是公共政策。作者从政策主体是谁来定义公共政策,他认为公共政策是国家组织的控制者决定要做的事,因此公共政策也等同于国家政策。公共政策与政策的唯一差异在于合法性问题,前者对其他政策有指导作用,因此其合法性特别重要。从公共政策的定义可以看出,国家的性质和国家作为政策供应者的作用对政策分析至关重要。
 
三、现代国家的政策过程的理论、模型和研究途径
(一)权力分配与国家理论的视角(第二章-第四章)
对公共政策过程的研究,需要建立在国家权力的性质深入分析的基础上。作者首先提出三个简单的政策形成模式:民众的要求、政治体制外的力量推动、政治体制内的人确认,并指出与之对应的国家和政策过程的理论模式分别是:多元主义、各种环境理论和发展理论、强调国家权力并分析政治主体角色的理论。
    多元主义认为,现代社会中权力广泛地分配于不同的团体,尽管权力不是平均分配的,但是任何团体都有影响决策的权力,没有一个团体居于支配的地位。在一个具有不同利益的现代社会中,人民的权力是通过团体行为——政党和利益集团的具体运作实现的公共选择政治市场理念是多元主义理论的一种发展,这种理论运用经济学的方法,认为主导政治行为的是人们的自利动机。在政治市场中,竞争着的政党通过对压力团体的要求作出反应,竞取权力。但是作者认为这一理论流派提出的“政策周期”并没有可靠的依据。
    多元主义的批评者认为,多元主义过于关注权力分配的应然层面,而忽视了权力实际上是如何分配和发挥作用的。比如卢克斯在总结和发展前人的观点的基础上,提出了权力研究的三个维度(P38),并且不同维度间的权力相互影响,从深层次制约着政策过程。学者们对多元主义理论进行修正,进而提出了精英主义理论和结构主义理论。精英主义理论特别强调权力集中,并与工具主义的马克思主义存在着一定联系。精英主义理论认为,国家的权力并不是平均分配的,建立在各种资源基础上的精英的权力是居于支配地位的。国家的政策过程也是由精英控制的。作者指出,精英理论反过来支持了多元主义理论,在不同的问题领域存在着不同的精英这一事实,防止了某一团体的支配,精英之间的竞争保护了民主政府。工具主义的马克思主义则认为,资产阶级和国家精英掌控着国家,国家是资产阶级的工具,为所有资产阶级的长远利益服务。这与精英主义理论,甚至与多元主义理论阵营中的激进派权力观有着许多相通之处。
    结构主义理论认为,政治行动是由不以人的意志为转移的强大的外在力量所决定的;结构决定行动,行动对结构具有反作用,并因而改变结构。结构主义理论之间的差异,在于决定论的来源和程度。从主张决定论的程度由强到弱,作者评析了结构功能主义、马克思主义的经济决定论、非马克思主义的经济决定论、女权主义和种族主导理论等具有结构主义色彩的研究。第三章所要回答的问题是:公共政策的发展可以用经济和社会的发展来加以解释,还是说它们仅仅在满足一定条件下存在一般的联系(P48)。作者在结论中指出,结构主义视角不一定将“阶级利益”和“经济力量”作为唯一的决定因素,在结构这一概念中所蕴含的是一个系统,一系列强有力的集团在其中占据着支配地位,通过惯例性的实践和组织模式,赋予这种支配以一定的结构形式,而结构的强度在不断变化。结构主义理论的问题并不在于仅仅需要概括哪些理论在许多方面是过度强调决定论的,而是需要强调,在任何政策过程中,影响行动的一系列障碍或要素,贯穿着整个政策过程。
    多元主义、精英主义和结构主义理论把国家看作一个相对消极的实体,而在实际的政策过程当中,国家也表现出了一定程度的自主性。在第四章,作者探讨了把国家视为一个整体或一群行动主体并在政策过程中发挥积极作用的理论,包括工团主义理论、官僚制组织的经济理论、制度主义、宪政主义以及强国家和弱国家理论等。工团主义是一种利益代表系统,由有限的、获得授权在它们各自领域的交换过程中垄断性地代表有关社会主体利益的组织构成。工团主义强调需要关注国家之外的利益集团和国家内部的利益集团之间的互动,也就是政策网络和政策共同体的作用,认为这是国家组织和非国家组织之间联系的具体方式。这是对把政治系统和国家的运作看成是同质性的、统一的实体的研究观点的一种重要校正。而政策网络和政策共同体在从议程建立、决策直到政策执行的整个政策过程中,都是以一种相对整合的方式运行的,因此也挑战了政策过程的“阶段论”。就国家内部的利益集团即官僚而言,官僚制组织的经济理论认为,公共官僚倾向于最大化他们的组织并过度地使用资源,公共选择理论提出应该实行公共服务的民营化、在政府内部建立竞争机制等观点。此外,作者还分析了国家制度和宪政结构对政策过程的影响,这种研究途径主要是对影响政策过程的各种要素加以解释,并不认为政策后果可以简单地从宪法或制度结构的基本特点中读出来。强国家和弱国家理论则关注各种不同的国家结构所造成的不同的影响,但这两个概念模糊不清,使用有风险。需要注意的是,在探讨政策过程中的国家作用时,要探讨一系列相当复杂的社会、文化和制度等因素的影响。
 
(二)政策过程中的理论模型(第五章&第六章)
    作者在本书开头以及本章的开头部分都在强调,政策过程是一个整体,将一个完整的政策过程划分为若干环节的研究方法存在严重的缺陷。但是政策过程又是错综复杂的,为了更好地对其进行分析(而不是单纯的政策阶段论),以某种方式将其划分为若干环节是必要的。在此,作者简单地将政策过程分为政策制定和政策执行两个环节。
在第五章,作者首先考察了各种决策模型。西蒙首先提出了理性决策模型,即在综合分析各个可供选择的方案及其后果的基础上,选择一个实现决策者价值最大化的决策方案。然而西蒙很快意识到了理性概念的复杂性和理性决策模型所面临的困难(四个方面,P83),并指出纯粹理性决策模式反映的是有关组织决策的理想化的观点,实际的决策行为总是以各种方式偏离这一决策模式。在批判理性决策模式的基础上,西蒙提出了“有限理性”概念,即在决策过程中,决策者往往运用经验决策方法,找到一个令人满意的方案。
    林德布洛姆指出理性-综合决策模式不可避免会遭遇8个方面的困境(P85),在批判理性决策模型的基础上,他提出了渐进主义策略:决策者以问题为基础,在一系列相似的方案之间进行抉择,试图改进问题而不是实现某种理想状态,使目标与可用的手段相适应,而不是追求固定的目标——政策是渐进调适的结果。但是,林德布洛姆在后来的著作中也承认,党派相互调适只适于解释普通的政策问题,在重大问题上的意见趋同则更重要的是受到意识形态灌输的影响。至于其他决策模型,比如综合扫描法和理性最适模式的主要价值在于,它们是对渐进主义的批评意见的回应。
在评析了主要的决策模式之后,作者转向了对谁制定政策的有关问题进行分析。作者指出政策制定过程中主要的决策主体包括当选的政治家、能够介入决策过程的压力集团代表以及任命的文官,三种政策主体对应三种政策流:政党政治、谈判交易和行政过程。在政党政治过程中,意识形态在塑造政党政策意向过程中具有明显的重要性,而多元主义政治学则倾向于贬低意识形态的价值。作者认为,许多政策过程是从强烈的意识形态承诺开始的;在意识形态冲突公开化,各种政治立场激烈竞争的地方,政党在政策过程中的作用十分明显,尤其是在政策过程的最初阶段(议程建立)。虽然如此,政策过程中仍然存在着交易行为,即利益集团与政党或政府之间的交易,利益集团通过这种方式获得支持或维护利益。交易或公开或隐蔽地进行,贯穿于整个决策过程。由于价值与事实、政治与行政、政策制定与执行难以划清界限,常任文官拥有相关的专业知识,又倾向于维持自身权力并易于受到政治因素的影响,因此他们在政策过程中有着强有力的影响,但难以确定他们参与的限度。此外,政策倡导者联盟为那些希望在一个结构分化的制度环境中推动政策变迁的人,提供了一个可资利用的模式。而制度和文化则通过影响政党政治、谈判交易和行政管理这三个要素之间的相互关系结构,对决策产生影响。
    在第六章,作者主要研究分析了政策执行的自上而下模式和自下而上模式的各种观点。对政策执行模式的研究,开始时都集中在自上而下的模式,即认为完美的政策执行必须具备一定的条件,包括政策本身是正确和有效的、执行机构的独立、资源和时间的充足、目标的明确、沟通和协调等等。这种模式的批评者指出,政策是谈判与妥协的产物,明确的界定政策制定和政策执行是有困难的。政策定型化的过程在立法过程之外进行着,它们可能被留到政策执行中去作出。自下而上的执行模式则没有什么预先设定的假设,也无严格的条件要求,研究的重点集中在有关的主体和机构自身以及它们的互动关系,主张以行动为中心,在这些主体和机构的连续不断地互动过程中重构政策。作者认为,政策行动中的理性,只有在接近底层的地方可能存在,也只有在这一层级中,才能真正实现对人民的回应性。政策执行过程实质上与政策制定过程一样,是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程,政策过程中的许多活动都不是非常明确的。
作者表示,这一章研究分析的首要目的是引起人们对政策执行的这两种模式及相关观点的注意,没有必要教条式的理解和应用。不管你是否支持自上而下或自下而上的途径,是以某种方式将二者结合起来,还是努力回避其中的一种,主要取决于你想做什么。
 
(三)政策过程中的重要影响因素(第七章-第九章)
    政策过程,尤其是政策执行过程,一般地是在复杂的组织形式中进行的。因此,从组织的角度研究政策过程是具有重要意义的。作者首先介绍了马克思·韦伯的官僚组织理论,指出在官僚组织中,层级化原则和专业化原则之间存在冲突(P140),理性和僵化也存在联系。作者认为,组织内部的权力与外部的环境因素都会对组织的行动产生重要影响,因此,将两者联系起来是非常重要的。这种方法不免会涉及组织间关系对组织的行动产生多大影响这一问题。作者通过对交易成本理论、福特制、后福特制、公共选择理论等组织间关系理论的分析(P146-150),指出影响组织间关系的因素是复杂的,要妥善处理复杂的组织间关系所产生的消极影响,绝不可能指望设计简单的结构就可以成功。作者进一步考察了新公共管理的影响,他认为新公共管理旨在克服传统的官僚制模式的弊端,但自身也存在着新的问题,如强调效率优先而忽视公平,效率和责任冲突等,所以新公共管理的成就将是有限的。
    对政策制定和政策执行之间的关系以及组织和组织间关系的探讨,涉及上级主体能够在多大程度上运用规则来控制下级主体的多种问题。法学研究途径认为自由裁量的行动主要是对法定的规则结构所规定的行动的合法的偏离,而不是个人所选择的行动系列。组织理论对规则和自由裁量权的传统的看法从上级的角度出发,所关注的是如何符合理性管理的需要,如何限制自由裁量权。作者认为,应超越上述看法,关注如何同时对规则和自由裁量权加以控制,并在两者之间形成一定的平衡。对自由裁量权的新的限制,可能是由于上级试图强化他们在层级机构中的权力地位,也可能是由于下级希望增加自己行动的确定性的愿望使然。因此,作者指出,在规则确定和层级结构中的控制之间,在保障自由裁量权和保障下级自由之间,都不可以简单地划等号。作者特别强调了考察规则和自由裁量权时应注意几个问题:1、重视规则和自由裁量权之间复杂的互动关系;2、必须将政策放在一个更广泛的社会和政治背景加以考察;3、自由裁量权虽是因为一系列原因引起的,但还应注意其在多大程度上是由于控制的内在限度而产生的;4、需要把自由裁量权当做组织生活的一方面,把它放在与违背规则的一个复杂关系中加以分析;5、自由裁量权在一定程度上是一个规范性问题。
第九章主要考察低级官员在政策执行过程中的作用问题,这里所说的官僚主要是指公共官员,包括那些一般被称为专家而不是官僚的公共官员。组织人格理论认为,在一般的官僚制组织中,官僚可能会特别依恋规则的保护,而且这种规则特别容易被绝对化。在这个意义上,由于手段被当做目的,政策目标被扭曲了。当深入分析官僚人格理论时,会发现它要么太过具体,要么又太宽泛(P176)。
在批判上述理论的基础上,米切尔·李普斯基(Michael Lipsky)提出了街道官僚制组织理论,该理论认为街道层官僚的决定、他们所建立的程序,以及他们为了应付不确定性和工作压力所发明的机制,有效地转化为他们所执行的公共政策。正因为如此,街道层官僚也就自然与专业化联系起来。后者认为组织的雇员应该拥有和运用专业技能,并受到其上司信任,以适当的方式自主地处理他们的工作。而这种支持更具弹性的官僚制组织模式的观点,与强调控制、质疑专业化的观点之间存在强烈冲突。综合理论研究和案例分析,作者将专家管理模式和伦理判断模式与前面所涉及的规则与自由裁量权联系起来进行了论述,他指出,在官僚制和专业化之外是否还存在其他的模式是值得研究的,这个问题归根到底是探索如何实现规则和自由裁量权之间的平衡。
 
(四)结论(第十章)
    作者通过描述分析,探索了为理解和解释公共政策过程的人们所做的各种努力,对现代国家政策过程的各种理念和理论进行了评述,对政策分析的许多研究途径进行了考察,推动了我们所研究分析的许多理论家的研究工作,同时也提出了政策过程运作方式的有关问题。本书所分析的许多理论中,只有其中的一部分是尖锐对立的,作者也在研究分析过程中提出了超越争论、建设性地运用这些理论的方法。而对于其他的许多理论来说,它们往往是可以综合运用的,为我们提供了各种可供选择的研究途径。那些从极端意义上说不可调和的“世界观”,不过是试图在十分复杂的领域中安排现实的一定的方式。因此,政策分析也是一门解释的艺术。
    效率和民主是蕴含在任何一种政策过程研究中的两个关键性的价值标准。尽管政策过程是一个政治过程,但我们应该尽量跳出政治和国家的局限,客观的去看待、理解和研究它,积极地、负责任地去探寻如何更好的在政策过程中实现效率与民主。
 
更新日期:2016/10/31
阅读次数:3131
 
上一条:
下一条:  读书笔记:“Agendas, alternatives, and public policies. Longman Pub Group.”
 
【打印本页】 【关闭窗口】
 
==本栏目相关文章==
读书笔记:“Agendas, alternatives, and public policies. Longman Pub Group.”
读书笔记:《议程、备选方案与公共政策》
读书笔记:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》读书笔记
读书笔记:《议程、备选方案与公共政策》
读书笔记:《江村经济》
读书笔记:《保守主义》
>>> 更多
 
关于我们 -- 联系我们 -- 法律声明
Copyright(C) www.iapp323.com 技术支持:中创网络
京ICP备11002283号-29