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薛 澜:公务员不要说体面生活 基本生活都难以达到
来源:腾讯财经  作者:腾讯财经  发布于:2014/11/3  本文被阅读:1438次


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   2014年11月2日,清华大学公共管理学院院长薛澜在中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛上发表上述观点。

    薛澜称,我国公务员工资体系极其不合理,由此形成了灰色的空间,“在这些灰色空间当中,确实也使得我们一些地方政府很担心,你要每个人仔细去追,每个单位、每个部门可能都会有一些问题”。

    薛澜表示,在当前强调发挥市场在资源配置的决定性作用的同时,不应该忘记在中国公共部门的重要性。中国目前实际的情况下,政府部门、公共部门还是国家的顶梁柱,所以更多的改革是要怎么样使得政府更好地有效地运作,包括薪酬体制的改革。

以下为演讲实录:

薛澜:非常感谢今天有机会参加研讨会,刚才听了一些发言,非常受启发。因为时间压缩了,对深化改革的成果就尽可能简要说,首先,三中全会明确了关于国家治理这个命题,而且全面提出了深化改革的任务,可以说中国进入了新一轮的改革高潮,而且现在很多措施都雷厉风行在具体推动。

面临的主要问题,有几个方面。第一,现在总体大家比较乐观,比较急于求成。前两天我写了一篇文章,标题是顶层设计与泥泞前行,中国国家治理现代化之路。这个泥泞前行,是1959年曾经有一位公共政策研究的非常知名的美国专家写了一篇文章,他讲政策性改革其实不会是非常科学的设计、非常完美地推动,实际上这中间会有大量的不确定性。在这个过程中,还会有各种利益集团的博弈,而且有时候可能要抓住机会,另外你设计得很好的推进,往往很难真正执行。当时讲的是美国的一些政策改革经验,这篇文章成为我们公共政策领域非常经典的一篇文章,很多国家政策改革的实践基本上都是验证了他的这个分析。

中国的实际情况也是一样,习近平总书记在好几次讲话中也特别谈到了,中国的改革有形形色色的藩篱需要拆除,有各种各样的利益集团的纠结需要去解开,有更多的潜规则需要提防。所以这个改革过程,可能不会像我们想象的有一个总体的设计方案,然后我们就一帆风顺地往前推进。所以,如果我们真正在2020年形成一个基本的制度框架,那就非常了不起了,所以也许我们需要有一个非常清醒的估计。

第二,我们对国家治理现代化的科学规律还得需要进一步认识。实际上我们目前面临的问题,中国的改革是很多层的叠加,有人讲我们是三期叠加,有各种提法。这些问题的叠加使得中国改革的复杂性是前所未有。有时候,表面的现象我们看到了,但是真正的判断很难抓到。

举一个例子,传统公共政策里讲的是政府失灵,像我们有公共产品的提供,有信息不对称的情况,有外部性的问题,像环境污染是典型外部性的问题,这些问题需要政府通过公共政策的手段来解决。但是可能其他国家的公共政策没有碰到中国的事,一方面是市场失灵,但是另一方面是市场不完善,中国还是计划经济向市场经济转型的过程。所以,我们还存在产权不清楚,可能存在市场主体还没有发育起来等等问题。所以我们往往有时候把这些问题混淆了,可能问题明明是市场发育不健全,我们认为它是市场失灵,所以政府的手就伸进去了,我们想通过行政的手段来解决,最后延缓了改革,把问题拖得更糟。另一方面,本来政府应该公共政策手段坚决地跟上去,但是他认为是市场的事情,政府就不做了。所以我们看到了很多问题,但是对问题的本质没有抓到。政府的作为、政府的失灵和政府的体制不健全,是同样的问题,社会建设也是这样。对问题的根源,我们没有认识清楚,然后匆匆忙忙地开药方,最后改革是要走回头路的。

第三,改革目标路径选择的困难。现在大家讲得非常多的是我们深化改革的核心是调整政府、市场与社会之间的关系。但是政府、市场和社会的关系在不同的公共事务当中怎么样有机地组合,其实在全世界没有一个统一的答案。有一个学者把关于政府到底通过什么样的方式来治理,把它归纳成全世界有四种模式,一种是“空心政府”模式,这种模式下,政府的权力和权威主要被市场和其他的政治组织来分割,政府的实际作用非常有限,形成了一个“空心政府”。还有一种是“去治理化”的模式,这种模式追求的治理的越少越好,不仅政府减少规制,而且包括企业和社会组织之间自我治理也是越来越好,非常强调纯市场的作用。三是以政府为中心的治理模式。政府是合法权力的中心,在公共事务当中要发挥非常积极主动的作用。还有一种是大治理的模式,把各种治理模式综合起来。那么,从国际经验来看,也没有说哪种模式一定就是金规铁律一成不变的。

在中国的情况下,在不同的事务当中,政府应该发挥什么作用,市场能够发挥什么作用,社会发挥什么作用,并没有一定之规。不同的地方,正好清华公管学院NGO研究所最近做了一些社会治理的调研,发现温州的模式可能跟成都的模式不一样,成都的模式可能和北京的模式不一样。就这种组合,到底什么是我们的目标模式,我们现在还在探索的过程当中。

下面一个问题,政策执行方面,积极推进和科学合理之间的矛盾。改革这一年过程当中,已经出台了很多改革的措施,在这个改革措施推进的过程中,实际上在很多部门和地方具体执行方面,一刀切的比较多,这个大家可能都有体会。这样的话,很多政策其实是很难作为一个制度长期执行下去的。我们这次深化改革的目标之一就是形成比较稳定的一套制度规范,但是现在这种制度的政策制定,可能没有经过充分科学的论证,所以这样政策的出台,执行起来就会有面临很多实际的问题。像关于政府官员出国的问题,关于出差的规定,包括干部培训的一些规定等等,很多情况其实是跟实际情况之间还是有差别的。

我想,这样一些政策执行下去,肯定过一段时间会有一些方式要做调整。但是如果我们很多的政策都是这样猴皮筋,那很有可能降低改革政策措施的威信,对我们最后形成一个稳定的制度是非常不利的。

另外,单边推进与整体方案配套协调。刚才实际上永年也已经谈到了,现在我们很多改革需要整体配套的推进。本届政府上来以后,在政府职能转变、简政放权方面做了大量的工作,削减很多审批。这些是非常重要的,也激发了市场的活力。但是有没有测算一下,事前监管放松以后,事中事后需要去加强,需要去增加多少力量去加强。这些问题是要有科学规律的。

比如说我这个企业可以注册,不需要经过审批,事后监管方面,监管机构有没有这样的能力,这些方面不是靠一纸行政命令就可以解决的。我正好看到最近财新杂志上有一篇关于环境保护的文章,环评有很多弊病,但是通过一个社会的环保组织,他们持续不断几年的检举,最后把这个问题揭出来了。那里面报道,实际上相关部门其实没有足够的精力去关注,其实问题很简单,要想去发现,这些完全是公开信息,但是我们环评方面存在巨大的问题,是通过这样一个方式去发现,我们政府部门没有及时发现,说明我们目前存在的这些问题可能还很多。

不同领域改革之间的协调问题,刚才永年也谈到了,我们现在很多反腐的规定其实是非常重要的。但是另外也必须承认,由于公务员工资体系的极其不合理,其实也形成了一些灰色的空间,在这些灰色空间当中,确实也使得我们一些地方政府很担心,你要每个人仔细去追,每个单位、每个部门可能都会有一些问题,如果我们没有及时配套地建立一个非常有效合理的薪酬激励机制,那我觉得,今后这个问题可能会非常严重,一方面真正能干的有理想的这些人就不在政府干下去了,因为现在政府的薪酬体制,不要说体面的生活,就是基本的生活都难以达到。这种情况下,真正的一批非常能干的、有理想的公务员可能就会离开公共部门,这对我们国家的发展是很大的损失。

提一些建议。一是在当前强调发挥市场在资源配置的决定性作用的同时,不应该忘记在中国公共部门的重要性。现在总体来讲,原来政府权力太大,可能需要限制政府的权力,简政放权等等,但是另外一点,中国目前实际的情况下,政府部门、公共部门还是国家的顶梁柱,所以更多的改革是要怎么样使得政府更好地有效地运作,包括薪酬体制的改革。

二是政策制定的方式需要改革。最近关于中国智库建设,习近平总书记也有批示,目前在国内关于智库建设也掀起了一个热潮。我看最近中央政治局开会,习近平主席特别谈到要建中国特色的智库体系,这个非常重要,实际上在这个智库体系内,不同类型的政策机构要有所分工,协调发展。目前中国很多公共政策问题并没有经过充分讨论,很多政策研究机构互相是在竞争的,都想通过各种渠道把自己的政策方案递到领导人哪儿去。这样使得很多我们政策方案没有经过充分的研讨、经过多方面利益权衡拿出来,这样很容易造成失误。如果我们有真正比较好的协调分工,那么很多的政策,形成所谓的政策市场,可能对同样一个政策问题,大家有不同的方案,通过各种方式进行讨论、辩论,最后把一些不好的方案或者不全面的方案筛掉,最后提交到决策者手上的可能是质量比较高的。这样的话,也使得我们的改革会成效比较好。

另外,我们决策目前的过程,还是有一点比较传统的模式,就是领导、有指示,经营层面封闭起来,起草一个文件,之后专家咨询讨论等等。特定的一些方案可能是有必要的。但是另外一方面,在今天这样的环境下,中国进步到今天,可能还有另外一些方式,通过更公开的一些方式,让更多的社会各个层面来参与到这些政策的讨论甚至辩论,在这个过程中真正汇集民意,形成共识,这样的政策可能质量会更高。

三是关于民意的问题。现在网络社会的存在,往往网络的声音可能会被放大。但是另外一点,在所有的社会里面,在公共政策制定过程中,沉默的大多数其实是政策讨论的现实,千万不要把少数的网络的声音当成全体的民意,这样可能会使我们的政策出现偏差。

如果说我们能够在过去一年的改革基础之上,能够对它进行梳理,形成一定共识的,利弊分析得比较清楚,利弊权衡有困难,下决心往前推进。方案不清楚的,可以去讨论,认识不清楚的,可以适当去推后,这样来探讨我们的改革路径。这些措施的考虑的基础之上,如果能够重新梳理我们改革的所谓优先顺序,然后进一步明确改革的思路和推进的方式,我们的改革一定会成功。

四是关于改革的节奏问题。2020年,当时我们提到作为一个节点,希望形成一个比较稳定的制度框架。刚才王院长提到了非常好的时间点的想法,有些是不谋而合的。可能这样,我们做一些基础性的改革,应该基本完成了。实际上我们这些年改革的碎片化,包括前前后后的反复,一些基础性的问题没有解决,所以我们能不能把一些基础性的改革,到2020年坚定不移地把它完成,我们这次提出依法治国,像我们的基本财税体制,这是国家现代化必须有的制度框架,这个必须得坚决推进。另外,领域性的改革,能够把方向理得比较清楚,但是要想完成,可能还没那么容易。比如关于混合所有制的问题,这个国有企业的改革,另外建立现代国家社会性的监管体系,都需要一个比较长的时间逐渐完善,这个方向非常清楚,然后逐渐推进。还有一些具体的改革问题,我觉得要根据情况来定。所以我们千万不要把一些比较枝节的问题,来动用大量的改革资源去浪费时间,那样可能对改革整体的全面部署是不利的。

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