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代理机构:原理、绩效与未来
来源:《中国行政管理》2010年第7期  作者:谭康林  发布于:2010/7/1  本文被阅读:4622次


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     [摘要]在纵向一体化的部门内外设置自主或半自主的代理机构承担重要的公共职能,已经成为许多国家的通用做法。本文从政策工具的视角出发,回顾了代理机构出现的原因,并分析其背后的原理、它对政府绩效的影响以及其未来前景。本文认为,现代治理的复杂性和国家职能的不断扩张导致各种代理机构必然要和纵向一体化部门并存于政府领域中,而如何完善这种组织形式是我们目前面临的重大课题。
  [关键词]代理机构; 公共部门; 政策工具; 公共管理
   [中图分类号]D035[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2010)07-0046-06

  在政府的工具箱里,结构重组是一类重要的政策工具,指决策者通过有意识地改变政府的组织形态,来实现提高运作绩效和服务质量的目的。这类政策工具的特殊性在于,它并不直接影响公共服务的供给,而是试图通过改变政策过程以及国家与社会之间的互动,从而间接地影响公共服务的提供和分配。[1] 从20世纪80年代后期开始,有一种结构重组模式被广为应用,这就是在原有纵向一体化部门内外建立自主或半自主的代理机构,从事服务提供、管制和政策咨询等活动。这场代理机构改革改变了传统上以纵向一体化部门为主导的治理形态,使公共部门的行动方式越来越趋向于分散化,一个国家的政策过程、民主实践、国家和社会的关系等方面也因此发生了变化。不过,这场代理机构改革又是难以确切描述的,因为不同国家所建立的代理机构无论在职能、权力和法律地位,还是在自主权、资金来源和治理结构上都千差万别,迄今为止并没有形成一种标准化的“代理机构模式”,并且由于各国多样的政治-行政系统和社会、经济、文化背景,未来也不太可能出现一种统一的模式[2]
   工具选择理论认为,在分析一种政策工具时应首先回答两个关键性问题。第一,什么因素影响了对工具的选择?第二,政策工具的选择对政府项目的运作和效果有什么样的影响?[3] 本文将从这些问题出发,分析设立代理机构所依据的原理、代理机构给政府绩效带来的变化,以及作为一种政策工具,它们的未来将会怎样。

         一、 什么是代理机构
  代理机构并非新生事物。在世界上某些地方,负责政策执行、不直接受控于母部门的部长(at an arm’s length)的代理机构历史相当悠久。北欧的瑞典和挪威从16世纪、17世纪起就开始设立半自主的代理机构和理事会,这类组织已成为今天公共治理的基本形式;在美国,独立的管制机构也已存在了一个多世纪,它们集立法、行政和司法功能于一身,权力之大直接导致了“行政国家”理念的诞生;在德国,单一职能的公共机构在19世纪下半叶也在联邦层面出现了。事实上,很多国家都有在核心政府部门之外设置代理机构执行重要职能的做法,甚至在那些传统上偏好大的集权型部门的国家,例如英国,准政府组织的存在也是一种常态。[4] 不过在大多数国家,代理机构并不构成政府的主体部分,而只是作为政府处理新增任务的一种便捷的解决方案。随着代理机构数目的增多,控制和协调问题随之出现,政府通常采取的办法是不断将代理机构合并为功能整合的部门。从历史上看,多数国家(除瑞典等外)都经历了一个部门—代理机构—部门的钟摆式运动。
  伴随着从20世纪80年代开始的新公共管理运动,代理机构的发展呈现出一些新的特征。首先,代理机构呈扩散发展的趋势。1988年英国启动了“下几步(Next Steps )”项目,相继成立了130多个部门代理机构,继而引发了全球性的“代理机构化(agencification)”风潮。从欧洲和北美到亚洲和非洲,从左派领导下的政府到右派领导下的政府,从中央到地方,甚至到超国家层面(如欧盟),设置代理机构成为很多政治决策者在组织公共行动时的一致选择。而且与以往不同的是,新成立的代理机构很少被收回到原来的纵向一体化部门中去。[5] 其次,代理机构在公共部门中的作用也日益重要。据经合组织2002年的统计,在一些国家代理机构、权力主体和其他政府实体的支出占到公共开支的一半以上,雇佣的人员也超过了传统的纵向组织的政府部门。[6] 即使像日本这样并不十分热衷于公共管理改革的国家近些年也相继成立了80多个独立行政法人。在一些国家的医疗和社会福利等领域,代理机构已然取代了纵向一体化部门,成为服务提供的主导力量。值得一提的是,虽然从上世纪末开始代理机构的数量在一些改革的先锋国家有所减少,但这并不表示其功能被弱化。以英国为例,从1998年到2003年期间,英国工党政府进行了机构合并、再分类以及向区域政府的权力下放运动,导致代理机构的数目由1073个减为849个,但是从开支上看,代理机构目前仍占到中央政府开支的三分之一左右;随着新的社会问题不断出现,代理机构也承担起越来越多的职能。[7] 再次,代理机构的设立有着明确的价值导向。如果说在过去,政府把设置代理机构看作是对特定问题的一种临时性方案,此番改革则是希望通过成立高度专业化的代理机构,来实现更高的管理效率、效能和顾客回应。总之,代理机构被普遍认为是一条有前途的“第三条道路”,能够在保障政府控制的同时,实现组织运作上的独立性以及由此产生的绩效改进。正是这种认为代理机构能够结合公私部门优势的看法,使之成为一种特别有吸引力的政策工具。在此背景下,各国政府进行了大量制度创新,原有机构获得“再造”,或缩减或合并,或确立了结果导向,各种新的代理机构类型也纷纷出现。以美国为例,联邦政府中设立了“以绩效为基础的组织(performance-based organizations)”,在州政府层面也出现了“宪章机构(charter agencies)”。
  什么是代理机构?对各改革国家做一粗略比较便可发现,它们通常都是从本国情况出发,在法律上给予代理机构明确、但是又相当不同的释义,“公共代理机构”一词几乎可具有任何中央政府想要赋予它的涵义。[8] 这为我们从一般意义上考察代理机构对政府绩效、公共治理等诸方面的影响带来了困难。此外,不同研究者使用了不同的术语,例如“半自治的公共实体(semi-autonomous bodies)”、“准政府组织(quangos)”、“辅助型国有组织(parastatal organizations)”、“边缘实体(fringe bodies)”、“混合组织(hybrids)”、“非多数型机构(non-majoritarian institutions)”等等, 这些术语在内涵和外延上多有差异,使代理机构研究更加复杂化了。然而,差异的背后是这类组织在核心特征上的相似性:第一,代理机构承担着公共职能,如服务提供、管制、认证、裁决、政策发展和咨询、信息收集、等等。第二,它们在不同程度上享有相对于部门的自主性和独立性。代理机构可以免于或者部分免于纵向部门需要遵守的各种管理、财务和人事上的规则。此外,代理机构具有独立性,母部门的部长虽然负责对代理机构进行事前的目标设定和事后的审核监督,但却不能插手机构的日常运作。第三,代理机构具有“类市场”特征。虽然代理机构肩负公共使命,但和传统部门相比,它们通常会采取更为市场化的做法来实现其目标,例如和母部门保持一种准合同性质的关系、通过使用者付费的方式筹集日常开支所需资金、进行资金借贷、与私人组织建立各种伙伴关系,等等。
  除了上述特点之外,波利特(Pollitt)等认为代理机构一般还具有如下特征:(1)核心员工是由国家财政供养的公职人员(但不一定是文官);(2)从原则上来讲,其资金来源于国家预算(在实际生活中有些代理机构资金来源的相当一部分是收取的各种费用,但即便如此国家仍承担着最终的财政拨款责任);(3)起码须遵守一定的行政法程序(即,他们不是完全意义上的私法实体)。[9] 最后,从民主问责的角度来看,代理机构的自主性还导致了另外一个重要特征。欧洲学者撒切尔和斯威特(Thatcher and Sweet)认为,代理机构虽然是具有并行使特定公共权威的政府实体,但和多数民主传统下的行政组织不同的是,它们的管理者既不是由人民直接选举产生,也不受民选官员的直接领导。[10]
  除了具有少数共性,代理机构之间显示出的更多是差异性。例如,从和部门的关系上说,有些代理机构处于部门内部,有些则在部门框架之外。经合组织的研究发现,主要存在三种代理组织:(1)部门代理组织(departmental agencies),它们是核心部门的一部分,不具备独立的法人身份;(2)公法行政机构(public law administration),它们通常根据公共法令而创设,因此具备公法下的独立法人身份;(3)私法实体(private law bodies),包括企业以及其他各种私法框架下的组织形式。[11] 从治理机构上来说,有些代理机构由理事会治理,有些则在直接向部长负责的行政主管的管理之下。在理事会治理的情况下,理事会的构成也会有很大区别,有的完全由部长指派,有的经选举产生,有的两者兼而有之。从法律地位上来说,有些代理机构的创设需要单独的立法,有些则在既有法律框架内运作。从功能上来说,有些代理机构是高度专业化的单一功能组织,有些则是为公民提供“一站式服务”的多功能组织。此外,大量的国别差异也使代理机构群落更加复杂了。
  总的来看,代理机构体现了政府在纵向上和横向上的专业分工趋势。从纵向上看,行政权被下放到组织的低层级,公共服务机构、管制机构和公共企业等各类代理机构获得了自主权;从横向上看,政府作为所有者、管理者、购买者、提供者和管制者的各种角色和职能也得到区分。正是不断的专业化分工导致越来越多的公共行动由水平分布的代理机构承担。由于代理型机构的极其复杂性,最好的定义方式可能是将它们置于一个两维的组织谱系中,见图1。在这个谱系中,一个维度表示公共/私人性程度,另一个维度则表示自主性程度。谱系的左上端是各种纵向一体化部门,它们是传统行政观念下的公共组织,需要严格遵守政府的人事、财务、管理规则和程序;谱系的右下端则是各类私人组织,它们运作在市场机制下,可以自主地决定自身活动;而各种具有不同程度商业特征和自主权的代理机构便活跃在这两者之间的灰色地带。这种光谱定义法直观地展现了代理机构的核心特征,反映了代理机构之间组织边界的模糊化以及由此产生的公私交融的治理形态。可以这样说,代理机构承担着公共职能,但是已经不再是传统意义上的公共组织;它们的出现意味着更为复杂、更为动态的组织结构和行为主体活跃在国家公共行政的核心地带,一种“分散化公共治理”[12] 的局面已然形成了。


              图1 代理机构光谱

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