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基于惩治腐败有效性模型的网络监督研究*
来源:《中国行政管理》2010年第7期  作者:杜治洲  发布于:2010/7/1  本文被阅读:2934次


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*本文受到中央纪委监察部党风廉政理论研究专项基金项目网络监督的反腐功能、现状及对策研究(项目号:ZJW2010Y02)的资助。

  [摘要]本文在构建单个腐败案件惩治有效性模型和统计意义上的惩治腐败有效性模型的基础上,进一步分析网络反腐的主要功能,认为网络反腐能提高腐败行为被发现的概率、被调查的概率和腐败分子被惩处的概率,从而大幅提升惩治腐败的有效性。为了提高网络监督的效果,必须实行全方位的信息公开,有步骤地推行网络实名制,建立健全网络反腐制度化平台,并着力建设支撑网络监督的基础制度。
    [关键词]网络监督;反腐;有效性
    [中图分类号]D630.9[文献标识码] A[文章编号]1006-0863201007-0015-03
 

  在信息和网络日益发达的今天,公共管理越来越多地受到网络的影响。而作为公众非常关注的反腐败问题,也不可避免地、深深地烙上了网络的印迹。近年来网络监督呈蓬勃发展之势,已成为发现和惩治腐败问题的一个重要途径。2009 年中央党校出版社出版发行的《中共党建辞典》将网络反腐一词收录其中,这是网络监督在反腐败中的作用得到中国执政者认可的一个重要的标志性事件。

         一、网络监督的反腐功能——基于惩治腐败有效性模型的分析
  惩治腐败的有效性分为两大类:一是针对个案的惩治有效性;二是统计意义上的惩治有效性。网络监督对于这两个指标都有改善,但主要还是对统计意义上的惩治有效性的提升作用,这也是反腐败机构重点关注的内容。

       1.惩治腐败有效性模型的构建
  就单个案件来看,惩治的有效性主要体现在让腐败分子得不偿失,让他(她)受到的惩罚超过腐败得到的好处。如果用E1表示单个案件的惩治有效性,用P表示对腐败分子的惩罚,用B表示腐败行为给腐败分子带来的收益,我们就可以构建单个腐败案件的惩治有效性模型[1]: 

        E1= P/B

        从理论上讲,E1可以是0之间的所有数值。当E1<1时,意味着对腐败行为的惩处小于腐败行为所获得的好处,此时腐败动机和行为不能得到有效控制。当E1≥1时,就达到了使腐败行为得不偿失的目的,可以有效控制腐败动机和行为。然而E1也不可以无限大,其大小受到法律制度中罪罚相当的公平正义原则的制约。理想的状况是当E1大于等于1但不能大于1过多,这时的惩处才是有效的,才能对单个腐败案件的行为主体产生足够的控制效应。
  就全社会范围内的腐败案件来看,惩治腐败存在一个概率的问题。也就是说,由于腐败犯罪具有强隐蔽性的特点,任何国家都不可能做到将一切腐败行为绳之以法,而只能是其中的一部分受到惩罚。我们可以把惩处概率k定义为实际受到查处的官员数量与客观真实的腐败官员数量的比值,即k的取值界于01之间。要成功惩治一个腐败行为,在时间上一般都必然要经过先后三个主要阶段,即发现、调查和判处。由于不是所有腐败案件都会被发现,不是所有被发现的案件都会被调查,也不是所有被调查的腐败分子都会受到相应的有罪判处。因此,惩处概率k主要受三个变量的影响:被发现的概率k1、被调查的概率k2和被判处的概率k3。于是,我们可以这样构建统计意义上的惩治腐败有效性模型:

        E2=E1k = (P/B)k = Pk/B = Pk1k2k3/B   

       与单个腐败案件惩治有效性模型分析类似,只有E2的值大于等于1且不能大于1过多时,惩治腐败的结果也才会产生实际效果。
  对于已经发生的腐败案件,腐败分子所获得的收益B是一定的(可以看作常量),因此,惩治腐败的有效性主要来源于四个要素:惩处的力度P,被发现的概率k1、被调查的概率k2和被判处的概率k3。下面我们再来具体分析网络监督提升惩治腐败有效性的过程。

        2.网络监督提升惩治腐败有效性的分析
  对于模型中所涉及的四个变量Pk1k2 k3 ,惩处力度P是由正式的法律制度所规定的,网民对公职人员实施监督的行为对P基本不会产生直接的影响,但网络监督能在很大程度上提高它三个变量k1k2 k3 ,进而提升惩治腐败的有效性。
  首先,网络监督能大幅提高腐败被发现的概率k1,这是网络监督在反腐败方面最主要的功能。应该说,腐败被发现的概率k1 k2 k3 更为重要和关键,比如在k1 小于0.5的情况下,即使k2 k3 都达到了1,那么三者的乘积k1k2k3 (惩治概率)也不可能达到0.5。腐败之所以不能百分之百地被发现,就是因为在腐败分子与监督主体之间存在着信息不对称,信息不对称越严重,腐败被发现的概率就越小。传统的信件举报方式有其局限性,而且一般是署名的举报才会被重视,更为严重的问题是由于保密工作的不完善,举报人的信息容易泄漏,从而导致举报未成、报复先到的后果。而网络监督的成本低、便捷性强,网民可以很方便地将腐败分子的腐败行为或相关线索公布于众,大大降低了腐败行为的隐蔽性,大幅提高了腐败被发现的概率。一项网络在线调查结果显示:公众最愿意选用的反腐渠道中,75.5%的人选择网络曝光,远远高于其他渠道选项。

  其次,网络监督能提高腐败行为被调查的概率k2。打击腐败不仅仅是权力和权力之间的较量,而且是权力与利益之间的较量,腐败分子通常有强大的利益集体势力的保护。因此,要取得腐败犯罪的证据,就必须克服所遇到的阻力。传统的反腐手段一个很大的缺陷,就是只有相关部门掌握相关信息,处理的形式和进度只有当事人才清楚,查处过程中一旦遇到干扰和阻力,最后往往是不了了之。而数量庞大的网民群体可以搜集到腐败分子较多的腐败证据,且传播迅速,一旦证据被曝光,网民会不断进行转载,产生极强的放大效应,短时间内便会引起社会的广泛关注。网络上的热议会给相关部门以较大的压力,推动查办案件工作的进度,提高腐败行为被调查的概率和查处的速度,也增强了对事件查处的透明度。
  第三,网络监督也能提高腐败分子被判处的概率k3。判处应该是惩治腐败分子的最后一个环节,也是非常重要的一个环节,因为它涉及到腐败分子能否最终被绳之以法。由于权力干预等原因,进入了调查阶段的腐败案件不一定都会得公正的判处,这样,惩治腐败的有效性就会大打折扣。但是,网络监督则在很大程度上改变了这种状况,许多腐败案件的查处审理工作就是在网民的广泛关注和密切跟踪下不断推进的,使腐败分子受到应有判处的概率也大大提升了,最终减少了惩治腐败有效性的流失。

        二、当前制约网络监督功能发挥的主要因素
  1.网民提供的信息不都是真实客观的,从而影响网络监督的效果
  一是网络举报被利用来诬陷诽谤他人。由于网络具有自由、隐蔽等特点,一些举报人可能会进行不实的举报,利用网络提供虚假信息,诋毁他人,对他人进行恶意造谣、诽谤等。这种恶意举报对被举报者造成了巨大的伤害,也浪费了国家相关部门的人力、物力和财力。二是网络上经常出现情绪性言论。有些网民对社会上的某些腐败现象非常愤慨,但是又拿不到确凿的证据,于是在网络上大张旗鼓地发表煽情的言论,夸大腐败的范围和程度,会在一定程度上降低腐败分子的罪恶感,从而使其更加心安理得地、肆无忌惮地实施腐败行为。

        2.网络监督中的暴力行为会侵犯个人隐私
  在网络上,公民有自由表达的权利,但是一部分网民在揭露腐败行为的同时有意或无意地将腐败分子的个人隐私公之于众,造成了侵犯公民隐私权的事实,这其实就是网络暴力行为。20103月,广西来宾市烟草专卖局原局长韩某的色情日记被公布在网上。随之而来的是,韩某的详细资料以及女主角的照片也被人肉搜索出来了。这是对贪官作为公民应享有的隐私权的严重侵犯,同时也是对相关女性的个人权利的践踏。 

        3.互联网普及率不高,网民分布不均衡,不能完全反映民意
  截至20103月,中国网民规模达到4.04亿人,尽管网民总量已经稳居世界第一,但是网民在总人口中的比重为仅为28.9%,互联网普及率仅略高于世界平均水平。而且网民的年龄结构、学历结构和城乡结构不合理。从年龄结构来看,我国互联网网民主要还是青年人,39岁及以下的网民占82.9%40岁及以上的网民只占17.1%。[2]网络的参与主体是年轻人,思想活跃却不无偏激。年轻人有一定的文化水准,言论有其积极一面,但也有不成熟的一面,对待网络监督必须有冷静的思考和客观的认识。网络舆论并不是全民的舆论,网络代表了部分人群的意见,但不是社会所有人的意见。我们必须实事求是地对待网络监督,不能简单地把网络监督等同于人民监督,将网上的声音等同于民众的声音。[3

         4.网民过早地将腐败分子的涉案线索公之于众,不利于纪检监察部门调查工作的顺利进行
  网民的网络监督通常是大张旗鼓地公开案件线索,这样可能让被举报对象闻风而动,及早准备,事先串供或销毁证据,不但加大了查处难度,也使举报人陷于被追究诽谤责任的被动地位。这样,腐败的发现概率可能不是提高了,而是降低了。同时网络反腐也可能出现媒体审判、民意审判的现象。由于媒体和网民过早介入一些个案,使之发展成为全国性的公共事件,舆论压力可能影响到司法公正。

        5.网民监督与监督机关的专门监督还没有充分整合,形成合力
  除网民外,网络监督的主体还包括纪检监察机关等监督机关。目前网民参与网络反腐的热情不可否认,纪检监察机关对网络举报和网民发帖也很重视,但是这两股反腐力量还没有实现制度化的接力,还没有实现有效的整合。许多网民习惯于在网络上通过发帖等比较自由的方式揭露腐败分子,而不太愿意在官方网站上举报,这样纪检部门就不能及时地掌握有价值的线索。另一方面,纪检监察部门本身在查处腐败问题上就存在独立性不够、资源不充分等问题,面对浩如烟海的反腐热帖,一些纪检机关更是束手无策,没有形成一套规范的制度化的处理程序。因此,如何增强反腐败机构的能力,引导公众分散的、不太理性的网络监督行为,使其尽可能快速地被纪检部门发现,并得到及时的调查和高效的处理,就是一项格外重要的任务。

        三、完善网络监督的建议
  1.实行全方位的信息公开
  政府、国有企事业单位、股份公司,承担公共职责的公共组织都要纳入信息公开范围。公职人员财产申报、利益冲突申报都必须作为重要的公共信息纳入公开范围。十七届中纪委四次全会提出,在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上,把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容,加强对配偶子女均已移居国()外的公职人员管理。这预示着更多的群众将会有更多的信息作为杠杆来撬起违纪违法的公职人员。  

        2.有步骤地推行网络实名制
  网络实名制可以增强网民的自律意识和责任意识,规范网络监督行为。这方面我们可以借鉴在世界上第一个强制推行网络实名制的韩国的经验。2006年底,韩国国会通过了《促进信息通信网络使用及保护信息法》修正案,规定主要门户网站在接受网民留言、发布照片和视频等操作前,必须先对网民个人的真实姓名和身份证号码等信息进行记录和验证。实行网络实名制之后,韩国的网络暴力行为明显减少。韩国在实行网络实名制的初期,也遭遇到很大的反对和不理解,但是目前韩国民众对实名上网已经习惯和认可了。当前我国是否应该实行网络实名制还存在诸多争议,但是只要加大宣传力度,分步实施,也是可行的。

        3.建立健全网络反腐制度化平台,实现对举报信息的及时处理和反馈
  政府应大力宣传官方网站举报的优势,引导网民更多地选择官方举报平台提供线索。同时也要有专门的机构和经过培训的能力较强的人员负责搜集和处理分散在民间反腐网站和各类论坛上的举报信息,负责人决定哪些信息可以进入调查阶段、由哪个部门来负责调查以及调查的方式等。此外,需要建立一条通畅的网络反腐材料处理专门渠道,整合纪检监察、司法等部门的职能,由纪检监察部门负责初步调查,然后根据调查结果决定是否进入司法调查程序等。相应地,纪检监察机关对举报内容和举报人的个人信息必须严格管理。

        4.着力建设支撑网络监督的基础制度
  网民通过网络反映出来的涉嫌腐败的问题,最终还是需要纪检监察机关受理和调查,因此基础制度的建设是非常重要的。反腐败基础制度包括民主制度、权力制衡、监督权的有效发挥、举报人的保护等问题,我国通过这些制度建设以提升惩治腐败有效性的潜力是巨大的。完善这些基础制度的途径有:加强决策权、执行权和监督权之间的制约与协调,推行纪检监察机构的垂直化管理改革,拓宽群众参与反腐倡廉工作的渠道,制定《举报法》等。只有将基础制度建设好了,才能更好地发挥网络监督的反腐功能,从而最大限度地提高惩治腐败的有效性。

    (作者单位:北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所,北京 100191)

 

 

 

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