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政府购买公共服务的风险及其防范*
来源:《中国行政管理》2010年第6期  作者:周俊  发布于:2010/6/2  本文被阅读:8328次


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*本文为2009年国家自然科学基金项目“行业组织参与公共治理的运作模式与实现机制研究”(项目号:70803044)、2009年教育部人文社会科学项目“行业组织参与公共事务管理的运作模式与实现机制:基于浙江省的实证研究”(项目号:08JC630077)和浙江大学“启明星”计划资助项目的阶段性成果。

  [摘要]发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的制度安排。政府购买公共服务的经济效率仍待检验,同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。政府购买公共服务中应建立基于责任的风险防范框架,政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力,公民应充分履行参与和监督权利。我国政府购买公共服务中的风险清晰可辩,应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制,同时发展政府购买公共服务所需的组织和社会环境。
  [关键词]政府购买公共服务;竞争;风险防范;责任
  [中图分类号]D035[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2010)06-0013-06

  从单一中心走向多中心治理,政府与市场、社会结成契约或伙伴关系已成为国际性趋势。[1]其中,政府购买公共服务因其相对较弱的意识形态色彩尤其为各国政府所追捧。然而,在政府购买公共服务问题上,我们表现出的热情有些过度,因为我们不但缺乏经验数据证实政府购买“提高效率和节省成本”的承诺,而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少。[2]
  我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度,十多年间,这一制度迅速发展,上海、无锡等多个城市将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。我国政府购买公共服务实现了公共服务供给主体的多元化、推进了政府职能转变、促进了市场和民间组织的发展,但也暴露出购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题。如何提高政府购买公共服务中各方的风险意识,建立防范风险的责任框架,是推进这一制度建设的题中应有之义。本文拟通过对政府购买公共服务的理论分析,提出防范购买风险的基本框架,并基于该框架,针对我国政府购买公共服务中的实现问题,提出在我国发展政府购买公共服务的基本思路。

        一、经济效率抑或政治喝彩
  政府购买公共服务并非新鲜事。18世纪的英格兰已经开始购买路灯保洁服务。20世纪初,英美等国由于担心腐败问题影响政府合同外包,制定了政府合同的规范程序。70年代,受危机和意识形态的影响,政府购买公共服务在西方获得了巨大发展。到70年代末,各国政府普遍与私人部门尤其是非营利组织建立了公私合作关系。90年代,政府购买公共服务已经成为西方的基本政策工具,购买涉及精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、老年人项目、儿童福利项目等广泛内容。世纪之交,发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度,政府购买成为一种世界性现象。
  政府购买公共服务的发展既是古老实践的延续,又是新形势和新理论推动的结果。从现实中看,政府规模不断膨胀,财政压力日益增加,而经济和社会的发展,减少了人们对政府的依赖,自我提供服务的途径越来越多,这促使政府和社会更多采用合作的方式提供公共服务。从理论上看,战后经济学对“政府失败”的批评,提出了寻找新的公共服务供给体制的必要性,而文森特·奥斯特罗姆等学者对公共服务的提供与生产两个概念的区分,则指明了必须由政府提供的公共服务,也可以由私人部门生产,为革新公共服务的供给方式提供了理论支持。此后,大量关于公共服务供给机制的具体研究兴起。其中,文森特·奥斯特罗姆等人基于对美国地方治理的大量案例研究提出,公共服务可以通过政府自己生产、外包给私营企业、自己生产一部分,从其他组织得到一部分、授权给不同的生产者等形式得以实现。[3]莱斯特·萨拉蒙在对80年代美国联邦政府的研究中发现,从直接管理转向间接或“第三方治理”是联邦政府责任不断增加,但预算相对稳定,雇员数量不断减少的原因。他指出,非营利组织是公共服务的重要提供者,甚至认为政府是对非营利部门的“志愿失灵”做出回应的派生性制度,不是志愿部门补充政府公共服务的不足,而是相反。[4] E.S.萨瓦斯在历时30年对47国公共服务提供机制考察的基础上提出,应以“民营化(privatization)”作为改善公共服务的选择,并提出了政府购买等10种公私合作的制度安排。[5]
  这些研究将政府购买公共服务确立为一种重要的公共服务供给机制,无不基于对政府购买能够有效利用市场效率的信任。正如费瑞斯(Ferris) 和格兰迪(Graddy)的研究所总结的,政府购买首要考虑的节省成本可以在规模经济、劳动实践的部门差异,以及供应商之间的竞争性这三个方面得以体现。他们认为,小城市将服务外包给大生产商是合算的,他们更可能将有大型设置和材料需求,以及高峰负荷需求改变和/或危机要求的服务进行外包;就劳动实践的部门差异而言,由于劳动实践的灵活性,合同外包在密集型劳动的服务中可能实现重要的成本节约;就供应商间的竞争性而言,供应商之间的竞争越大,越有可能节约服务成本。[6]
  更为重要的是,与多中心治理和公私合作所包含的其他制度安排相比,政府购买公共服务具有显著的意识形态优越性。杜姆伯格(Domberger)和杰森(Jensen)指出,私有化涉及产权从公共部分到私人部门之间的转移,而政府购买则意味着将一套以前与竞争无关的经济行为推向竞争。在政府购买中,政府能够以最低的可能成本保证服务的提供,而又能保留控制合同行为、监督绩效、财政奖惩,以及当合同绩效失败时变更合同的权力。[7]

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