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贾凌民 曹胜:以政策支持推进转企事业单位改革研究
来源:《中国行政管理》杂志  作者:贾凌民、曹胜  发布于:2010/12/14  本文被阅读:5791次


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   【作者】贾凌民,中国行政管理学会副秘书长;曹胜,北京大学政府管理学院博士生;

    当前,事业单位改革按照分类改革的思路,主要从事生产经营活动的事业单位要逐步改制为企业。转制为企业的事业单位改革涉及面广,情况复杂,改革内容包括单位转变性质、职工改变身份、运作机制转变和单位人员利益变化等各个方面,对社会政治领域的影响较大,构成了事业单位改革的重要部分。顺利推进转企事业单位改革是一项系统复杂的工程,需要协调各方利益,整合各方力量,有计划有步骤地展开。为转企事业单位改革提供必要和切实可行的配套政策支持,从而有效调动转企事业单位人员的改革积极性,减少改革进程中的阻力,保证转企事业单位改革得以积极稳妥地推进。

    一、转企事业单位改革政策支持的主要情况

   1.政府积极推动从事生产经营活动的事业单位逐步改制为企业

    1985年3月,国家首先对科技体制进行改革,改变过多研究机构与企业相分离,研究、设计与教育、生产相脱节,以及军民分割、部门分割、地区分割的状况,促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。在这一改革中,从事技术开发的研究机构有的并入企业,有的转制为科研生产型经济实体或与企业联合的技术开发机构。国家围绕发挥事业单位为经济建设服务这一目标,制定了一系列支持事业单位转企、实行灵活的人事制度、工资制度和管理体制的政策措施。

    党的十四大从党政机构与事业单位同步改革的高度提出了政事分开的事业单位改革思路。1993年,党中央印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》,明确提出“事业单位改革的方向是实行政事分开,推进事业单位的社会化”。事业单位按照经费的不同来源分为三类:一是经费自收自支的,享受企业的各项自主权,实行企业化管理;二是由国家实行差额补助的,政府在管理上适当放活;三是国家全额拨款的,其数量和规模从严控制。国家相应制定了对自收自支和差额补助的事业单位搞活的支持性政策,促进部分事业单位转为企业化管理。1996年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》。在文件中提出了事业单位改革的两个方向,其中之一即为“能改为企业的要改为企业”,科技领域率先开始探索转企改制的探索。2000年5月,国务院办公厅转发《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》,明确提出“对不同类型、分属不同部门的科研机构实行分类改革”。2000年10月,中央20个行业部局或大型公司,376个科研院所转为企业的阶段任务基本完成。随后,文化领域成为转企事业单位改革的重点领域。2005年12月,由中共中央、国务院下发的《关于深化文化体制改革的若干意见》在总结文化体制改革试点工作的基础上,开始将文化事业单位改革由试点阶段转为向面上逐步推开的阶段。

     2.政府对转企单位提供具体政策支持

    第一,人员分流安置政策。《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》中指出:对于转制时距国家法定退休年龄5年以内的人员,可以提前离岗,离岗期间的工资福利等基本待遇不变,单位和个人继续按规定缴纳各项社会保险费,达到国家法定退休年龄时,按照企业办法办理退休手续;对于在职职工,则按照劳动合同法的规定,自工商注册登记之日起与在职职工全部签订劳动合同,职工在事业单位的工作年限合并计算为转制后企业的工作年限。在人员分流安置中,重点和难点是对于提前离岗人员的补偿问题,对于这一问题上述文件中明确规定:对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需的经济补偿金,可从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的,财政部门也可给予一次性补助。在《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》中,特别对转企改制过程中经批准撤销出版社工作人员分流安置作了更为明确的规定:出版社撤销后,其工作人员由主管主办单位优先考虑在本部门本系统内部妥善安置;经协商一致自谋职业的,由主管主办单位依照国家有关规定负责支付经济补偿、接续社会保险关系。山东省属事业单位改革中对转企改制的职工赋予了更大的灵活度:对于工作年限满10年以上的或距国家法定正常退休年龄不足10年的人员,本人提出订立无固定期限劳动合同,单位应与其签订;改企单位要安置好富余人员,不得将职工推向社会。

    第二,社会保障政策。现行关于转企事业单位改革中职工社会保障政策中,以2008年的《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》最为详细:转制后自工商注册登记的次月起按企业办法参加社会保险,转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄,视同缴费年限,不再补缴基本养老保险费。对于转制前已经离退休的人员,维持原国家规定(即“老人老办法”);对于转制后参加工作的人员,按照企业办法参加社会保险(即“新人新办法”);重点也是难点的是关于“转制前参加工作、转制后退休的人员”(即“中人”的问题)。解决好企业与事业单位退休待遇差的问题是事业单位转企改革的重中之重。在中央各部门各单位出版社转制改革中,对于“转制前参加工作、转制后退休的人员”参加北京市养老保险采取了这样的补偿办法:在5年过渡期内,其差额部分采用加发补贴的办法解决,加发比例逐年递减(5年分别为90%、70%、50%、30%、10%),最终过渡到企业养老保险,所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。上海对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金,计划通过增加“职业年金”缴付比例等方式加以弥补。在《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》中也有类似规定:转制后具备条件的企业可按照有关规定为职工建立企业年金和补充医疗保险,并通过企业年金等方式妥善解决转制后退休人员的养老待遇问题,并规定企业年金和补充医疗保险的企业缴费分别在工资总额4%以内的部分,从企业成本中列支。

    第三,资产管理政策。由于事业单位所具有的资产是国有资产,在转企事业单位改革过程中既要做到确保国有资产不流失,又使公共资源得到优化配置,并能够为促进转企事业单位改革提供支持等关于国有资产管理的问题也很重要。相关文件都对转企事业单位改革的清产核资、资产评估和资产管理等有关问题作了规定。如转制为企业的出版、发行单位,可通过资产清查,对其库存积压待报废的出版物做一次性处理,损失允许在净资产中扣除。对于出版、发行单位库存呆滞出版物超过一定期限的可以作为财产损失处理,在税前据实扣除,不采取税前提取提成差价等准备金办法。而对于国有文化企业使用的原划拨土地,在改制后,土地符合有关规定并经批准的,可仍以划拨方式使用,不符合规定的则依法办理土地有偿使用手续,经资产评估后以作价出资等方式处置,转增国家资本。在地方改革实践中则有更多变通性的优惠政策,如《深圳市市属事业单位分类改革实施方案》中规定:办公用房属于原主管部门并免费提供转企单位使用的,在三年过渡期内继续让其免费使用;属于租赁关系的,过渡期内维持现有租赁价格不变。

    第四,财政税收政策。在财政方面的支持政策有:原事业单位编制内职工的住房公积金、住房补贴中由财政负担部分,转制后继续由财政部门在预算中拨付;转制后原有的正常事业费继续拨付,主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题;并规定为确保转制工作的顺利进行,同级财政可一次性拨付一定数额的资金,主要用于资产评估、审计、政策法律咨询等。在税收方面的支持政策有:在规定执行期限内(2009年1月1日至2013年12月31日)经营性文化事业单位转制企业后,自转制注册之日起免征企业所得税;由财政部门拨付事业经费的经营性文化事业单位转制为企业,对其自用房产免征房产税;党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业,所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税等。在文化产业支撑技术等领域内,对国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税;对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税,以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。在分类改革试点省市的转企事业单位改革中,在支持性政策出台方面都参照中央有关部门的要求,并根据当地财政税收的具体情况进行了一些探索性的尝试。

    上述关于人员分流安置、社会保障、资产管理、财政税收等方面的政策是转企事业单位改革支持性政策的主要构成部分,在进行行业改革和试点省市分类改革的具体实践中,相关的支持性政策还涉及到收入分配、融资投资、资源业务等诸多方面。总体而言,这些关于事业单位转企改制的支持性政策包括两大类:其一,着眼于减少转企改制中的阻力因素。主要是为了理顺改制单位职工的利益关系,对因为转企改革而造成的损失给予必要的利益补偿,以调动他们参与改制的积极性,涉及到人员分流安置、收入分配调整、社会保障补偿等各个方面;其二,着眼于提升转企改制后的发展能力。推进经营性事业单位转企改革并不是为了甩包袱减负担,而是为了激发事业单位活力以适应社会主义市场经济发展对社会资源优化配置的需要。因此,必须对转企事业单位的发展能力给予一定的培养,通过资产管理、财政税收、投资融资等方面的政策支持能够使其尽快适应市场经济环境,更好地为建设服务型政府,构建社会主义和谐社会而发挥作用。

    二、转企事业单位改革政策支持的基本认识

     1.切实可行的政策支持可推动转企事业单位改革积极稳妥地展开

    从科技文化领域推开的行业改革和试点省市的分类改革情况看,切实可行的政策支持成为推进改革顺利展开并最终取得成功的重要保证。政策支持是平衡转企事业单位改革过程中利益得失的有效举措,通过政策资源的适度倾斜可以克服改革过程中的障碍性因素,并为转企改制后的发展提供有力支持,保证转企事业单位改革一方面能够得以适应社会变革的需要积极地推进,另一方面又能够避免改革过程中的社会政治风险,使改革能够稳妥地展开。必须从积极与稳妥二者协调统一的高度认识推进转企事业单位改革中的政策支持。

     2.政策支持必须围绕转企事业单位改革配套推进转企事业单位改革,一方面涉及到国有资产产权变化、单位组织运行机制变革、职工身份变革、分流安置、收入分配、社会保障从事业单位退休金向企业养老保险的转换等改革性问题,同时还必须对事业单位转企改制之后参与市场竞争能力、业务发展前景等发展性问题给予足够的重视。要积极稳妥地推进转企事业单位改革必须对这些方面的问题给予充分的考虑,辅之以切实可行的政策回应。这就要求对转企事业单位改革的政策支持必须配套推进,其中至少要涉及到机构分类、人员分流安置、收入分配、社会保障、财政税收等诸多政策领域。在配套性政策支持方面,经营性文化事业单位转制为企业的改革比较有代表性。由于汲取了之前科技领域和试点省市转企改制中的有益经验,经营性文化事业单位在试点改革之初就注意推进配套性的政策支持, 2008年发布的《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》对配套政策支持作出了系统全面的要求。中宣部、财政部、国家税务总局、海关总署等有关部门根据通知的要求作出了具体的政策安排。虽然该通知在具体的改革实践中尚需要根据需要做进一步的具体化,但其在配套政策支持方面做出的探索具有典型示范意义,为以后在其他各行业领域和全国范围内推开转企事业单位改革提供了有益的经验。

     3.转企事业单位改革的政策支持要坚持中央统一领导与鼓励地方、行业积极探索创新相结合经营性事业单位分布广,有庞大的职工群体,改革中涉及到的利益错综复杂,牵一发而动全身,展开范围广,推行难度大。没有统一的领导就无法整合各领域的资源全方位推进改革的进行。因此,在转企改制过程中必须坚持中央的统一领导。中央政府确定全国统一的原则标准、目标要求、改革方向等宏观层面的政策,并牵头会同各省市和行业部门整体协调统筹安排、整合各方面的力量和资源为转企事业单位改革提供配套的政策支持。同时,中央在政策制定中应给地方政府和行业部门留有一定的政策空间,调动它们从实际出发探索改革的积极性,使各地区和行业能够按照中央确定的原则和方向,根据本地区或本行业的特点和有利条件,因地制宜决定转企改制的具体策略和方法步骤。在推进经营性事业单位转企改制过程中,要着眼调动中央与地方政府和行业部门的积极性和能动性,整合力量协同并进。如在中央各部门、各单位出版社转制改革过程中,根据北京市在养老保险方面的有利条件,将这些转企改制单位的养老问题全部移交北京市,由北京市结合本市的规定对转制前已离退休人员执行统一的基本养老保险待遇支付政策和调整办法就是很好的范例。

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