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吴焰:论公共服务与政府职能转变
来源:《学习时报》  作者:《学习时报》  发布于:2011/3/7  本文被阅读:5810次


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    党的十七届五中全会指出,要“把保障和改善民生作为加快转变发展方式的根本出发点和落脚点”,“逐步建立和完善符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。为此,在推动经济转型和社会转型的过程中,应注重从提高党的执政能力、建设和谐社会的高度,加快推进政府职能转变,通过制度创新,实现公共服务资源优化配置,切实提高公共服务的有效性,把保障和改善民生的要求落到实处。

  充分认识公共服务的极端重要性

  完善的公共服务既是现代社会的重要标志之一,也是政府的核心职能之一;经济社会越发展,公共服务职能的重要性就越突出。一个国家或地区能否国泰民安、社会和谐,很大程度上取决于政府公共服务的有效性。

  公共服务与人民群众当前和未来利益密切相关。对公共服务的必要性和重要性,马克思在《哥达纲领批判》中阐述社会产品的分配时指出,“用来满足共同需要的部分,如学校、保健设施等。同现代社会比起来,这一部分一开始就会显著地增加,并随着新社会的发展而日益增长。”《共产党宣言》也提出,“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争,但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来。”这意味着,兼顾人民群众的现实需求和未来发展需要,是共产党在革命斗争和经济社会建设中肩负的天然职责。在取得执政地位后的经济社会建设时期,不断加强与改善公共服务是执政党及其领导的政府的重要职责,是把人民群众当前利益和长远利益相结合的持续过程,是实现科学发展、构建和谐社会的重要着力点。

  改革开放以来,党中央提出以经济建设为中心,但是并没有忽视社会保障、医疗卫生、教育科技等公共服务建设,特别是十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出“加强政府的社会管理职能,保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”,“建立多层次的社会保障体系,对于深化企业和事业单位改革,保持社会稳定,顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”,首次在党的重要文件中明确提出加强政府社会管理职能及其重要作用。

  进入新世纪后,经济社会的快速发展对政府公共服务职能建设提出了新的要求,党中央对加强和改善公共服务职能作了更为明确和深刻的阐述,对政府公共服务职能的认识和相应改革部署逐步走向系统化。十六大报告指出,要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,减少和规范行政审批”,“加强公共服务设施建设,改善生活环境”。2003年,十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,“完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”,首次将“政府社会管理和公共服务”上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。2005年,十六届五中全会做出的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,细化了对政府公共服务的要求,提出,“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”,“建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度”,“强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制”,“健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度”,“强化政府促进就业的公共服务职能。”2006年,十六届六中全会着眼于构建社会主义和谐社会,进一步强调“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”,要求“创新公共服务体制,改进公共服务方式,加强公共设施建设”,“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置……逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”明确提出将“基本公共服务体系更加完备,政府管理和服务水平有较大提高”作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。2007年,胡锦涛同志在党的十七大报告中强调,要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“健全政府职责体系,完善公共服务体系……强化社会管理和公共服务”,并将基本公共服务高度凝练为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这一系列重要论述,在强调公共服务重要性的同时,也指出了转变政府职能的必要性,公共服务的加强与改善和政府职能转变密切相关。

  2010年,我国人均GDP将超越4000美元,已经进入中等偏上收入国家行列,各项经济社会改革进入了“攻坚阶段”。全球经验显示,许多发展中国家在进入这一阶段后都陷入了长期经济停滞和社会动荡。今后几年我国也将面临跨越“中等收入陷阱”的艰巨任务,客观上亟需政府以高效的公共服务供给,有效调节更趋复杂和多样化的社会利益关系,为经济结构调整、发展方式转变和全面建设小康社会提供坚实的制度保障。从理论和实践经历看,完善高效的公共服务既是社会成功转型的重要标志,又是深化改革、转变政府职能,推进社会管理体制和公共服务体系创新的重要着力点。

 

  深刻反思公共服务不足的政府根源

  近年来,我国在增强政府社会管理和公共服务职能、改革行政管理体制等方面取得了一定成效,特别是一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置,提高公共服务和行政效能,进行了一些有益的探索。但是必须看到,与人民群众的需求,与完善社会主义市场经济体制的改革目标,与加强党的执政能力建设以及构建和谐社会的要求相比,政府公共服务有效性仍存在明显的不适应。我国公共服务效率和效能的失缺,凸显了政府职能转变的滞后,需要在进一步深化改革中重点解决。

  缺位的政府职能,导致了公共服务“度”的失衡。公共服务作为一种特殊的产品,具有普惠性和正外部性等基本属性,不能任意或过度市场化。因此,需要各级政府通过加强公共服务供应,减弱外部效应导致的公共服务短缺问题。然而,在现实工作中,一些地方和部门抱着“甩包袱”的心态,试图通过全面市场化来解决公共服务问题,结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性,加剧了上学难、看病难、住房难、养老难等一系列社会问题。如1993年党中央、国务院就在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出,要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”,但迄今为止,“4%”的政策目标尚未实现,导致优质教育资源极度稀缺和配置不平衡;1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出,要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”,但在具体实施中过度强调商品房建设、忽视了对中低收入无房户群体保障体系的建立,导致保障性住房严重缺失。此外,国际比较显示,人均GDP在3000―6000美元的国家,医疗卫生、教育和社会保障等公共支出占政府支出的比重平均为54%,我国2008年只有29.7%,公共服务投入长期处于弱势地位,上学难、看病难、住房难、养老难等成为严重影响社会公众享受必需公共服务的突出症结之一。

  交叉的政府职能,导致公共服务的资源重置。不同部门的职能重叠、交叉,在当前一些层级的政府运行中问题突出。这在表面上看是“各抓共管”,实际上却经常在工作中各自为政,缺乏协调,容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置,造成有限资源的不必要浪费。一方面,政府职能划分界定不清晰,互相交叉或重叠,既可能导致对群众急需的公共服务相互推诿责任而无人提供,也可能导致不同层级政府、不同部门重复提供同一项公共服务。以“新农合”和城市医保管理体制为例,目前大多由卫生部门和劳动保障部门分别管理,实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统,是公共资源重置的典型表现。此外,由于信息系统互不兼容,无法准确反映参保信息,各地“新农合”和城镇居民医保存在不同程度的重复参保问题,不利于对群众利益的保护。另一方面,由于部门间人为分割公共服务对象,“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低,可能影响某些公共服务的可持续性。在这方面,1991年启动的“老农保”最终无疾而终就是前车之鉴。

  膨胀的政府职能,导致公共服务效率低下。当前我国存在的公共服务短缺、效率低下等问题,在很大程度上与一些地方和部门仍然坚持“全能政府”的思维定式,忽视投入产出效益原则,固守计划经济大包大揽的管理服务模式,未能充分调动社会力量参与公共服务提供的积极性有关。如在近年来的“新农合”、“新医改”、“新农保”等制度逐步实施过程中,一些地方政府承担了大量本可以由社会力量承担的职能,出现了政府人员机构膨胀、管理效率低下、制度运行成本较高等问题,造成一些地方公共服务推进缓慢。再如,在“湛江模式”调研中,省政府有关部门虽然总体上认可湛江市的创新型做法,但也有一些观点认为,社会保障工作是政府的事,应由政府主导和具体实施,政府有多少财力做多少事,不必重视社会资源的引入;基本医疗保障管理和服务应由政府统一承担,政府提供的管理和服务是不需要付费的,引入商业机构参与是需要付出费用的,等等。这是某些职能部门公共服务提供思维和理念落后的具体例证,映射了公共服务有效性不足的认识根源。

  缺乏有效监督的政府职能,导致公共服务不规范。目前,公共服务提供存在不同程度的管办不分、自管自监的问题,政府职能部门既进行社会管理,又直接经办社会事业。由于缺乏有效的外部监督、约束和制衡,在自利性驱动下,容易导致公共服务提供机构的利益集团化、刚性化,偏离执政为民的宗旨。如教育乱收费、药品高额回扣等问题在中央三令五申下仍屡禁不止,很大程度上就是有关部门“管、办、监”一体化、部门利益羁绊导致监管不力的结果。据吴敬琏教授研究,自2003年以来,各级政府用行政手段加强“宏观调控”逐步成为一个趋势,实际上加强了本已开始弱化的审批制度,扩大了寻租基础。在很大程度上,正是这些不合理的“自授权”审批和收费项目,导致了公共服务不规范,偏离了公共服务的既定目标,扭曲了公共服务的初衷。

  反思这些现象和问题,固然有经济欠发达、市场发育不够、法律不健全等因素,但更主要的是体制因素,集中反映了行政管理体制改革不到位、政府职能转变滞后的弊端,凸显了改革进入新的阶段后,加快推进政府职能转变,提升公共服务效率和效能的重要性与紧迫性。

 

   提供公共服务是政府的责任,构建公共服务体系是政府转变职能的重要方面。适应我国社会的深刻变化,通过职能转变和政策引导,注重激发社会活力,充分挖掘政府自身资源的潜能,带动社会资源共同参与,构建多层次、多样化的公共服务供给体系,是政府提高公共服务有效性的重要手段。这就需要对公共服务进行归类引导,对那些市场机制不能发挥作用的公共服务领域,对确保人人享有基本生活保障的内容,如失业救济、养老、基本医疗等社会保障领域,应由政府承担主导责任,但服务和管理的具体提供方式可以多样化。根据国际上的做法和经验,公共服务可以通过政策引导,采取政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式,由企业、行业组织、民间组织或社会中介机构按照适度商业运营原则提供,以最大程度增加公共服务的可及性和覆盖面。

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