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毛寿龙 :2016年新年期许:政府治道变革展望
来源:中评网  作者:中评网  发布于:2016/2/25  本文被阅读:767次


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    新年期许会开到现在,美好的愿望大家基本都说完了。最好的愿望是刚才秋风说的。刚才章先生说今年不想许愿,因为年年许愿年年失望,历史上那么多美好的愿望,年复一年地期待,到现在也没有实现,收获的都是失望。我也这样想。因为去年2015年新年期许,我说了一个周召共和的事,后来发现2015年周厉王的事似乎的确实发生了。我的美好愿望没有发生,但相反的事情却发生了。
2015年我的确有些背,只要是美好的愿望都没有实现。比如说比特币,我说它好它就崩盘了。我说2015年股市超级棒,的确超级棒,但很快就股灾了。2016年我说股市会稍微好一点,但刚几天就直接就熔断了。所以,我特别喜欢章先生,因为他今年不许愿,我非常有共鸣。我还喜欢莫志宏,因为她的名字特别好,莫志宏。莫志宏的确很好,志向不要宏大。很多人的志向很宏大,比如要为自由民主宪政而奋斗,而牺牲。像谭嗣同,干脆哭着喊着要去牺牲,去流血,能跑也不跑,结果流血了,牺牲了,志向依然是志向,中国也没有变得更好一些。
 
从历史上来看,靠什么流血、靠什么牺牲,结果除了流血和牺牲,的确没有什么意义。最近的流行小说小说《饥饿游戏》里,无论是统治的斯诺总统还是反抗军,都在流血,但除了流血,自由民主宪政依然遥遥无期。有人要为远大的志向流血牺牲,要去实现美好的愿望。这很好。但现实的残酷性在于,这不仅无益,而且有害。因为自由的核心是,自由是用来捍卫和扩张的,而不是用来牺牲的。没有任何人有权利为别人牺牲自己的自由和生命。有那么多人自认为有权利为别人牺牲自己,我们不禁会问:你想干什么,你牺牲了,你以为这个世界就能够按照你的意愿来改变吗,如果你一个很高尚的人牺牲了,剩下那么多不高尚的人能过得上你认为的幸福生活吗?如果你流血了,但没有牺牲,你是否就要让其他人放弃他们的自由,来服从你的残暴统治?如果你成功地建立了残暴的统治,和你要消灭的残暴的统治者有何区别?是不是还需要人来轮着流血,让你牺牲,去继续他们的残暴理想?
 
把这个问题转换成新年期许的话题,我的问题就是:我们如何理解这一问题:我们越是想要的美好的东西,为什么无论如何努力,我们都是得不到的。如果说,我们有美好的愿望,别人没有做成,或者我们并不努力,没有实现还好说。但是,很多美好的愿望其实是几千年前就有的,一直到现在,一直有很多人在奋斗,甚至流血牺牲,但为什么没有实现?尤其是在中国它实现不了,既使一下子实现了,但不一会儿直接就“熔断”了。2015年的股市是一个例子。
 
为什么这样?如何解释这些现象?这有很多解读。我个人从治理之道的角度挖一挖,从秩序的眼光看一看,从历史的角度透一透。
 
从秩序的角度来看,我们会看到中国历史上,核心的治理之道,实际上是由兵形成的,秀才、商人和人,都形成了各自的治理之道。兵的治理之道是单中心身份等级命令体系,这样的治理之道有利于确保兵在作战中的胜利。商人,应该是多中心的扁平化的,不需要固定身份的治理之道,这样的治理结构有利于商人赚大钱。人,只有在亲人、朋友、邻居眼里,才是活生生的人。人的治理结构多种多样,没有固定的形式,这样的治理之道,才是人道。兵、商人、秀才和人的治理之道,最后核心是兵的治理结构,商人、秀才和人的治理结构,都或多或少在往兵的治理结构靠拢。
 
在古代,从治理结构上来讲,中国有两个治理结构,一个是家天下,一个是公天下。所谓家天下就是这国家是我们家的,这块地是我们家的,这些兵是我们家的,这些学生和门生是我们家的,这块生意是我们家的,我死了我儿子继承这个传统。家天下是古代小康社会的理想,但大同社会是中国古代的最高理想。大同社会就是公天下,公天下尧舜禹汤实现了,大家轮流当皇帝,不是世袭制。科举制度,秀才、举人和状元读书人都可以不问出身去考试,官僚系统也实现了公天下,至少是当了秀才,当举人当状元慢慢就实现了。企业家挣了钱就是企业家,人生出来就是人,这也是大同社会,不是身份制的。王建勋教授刚才说废除户口制度好,但是我们改革开放以来为什么怎么努力也取消不了呢,从治理结构上来说,是因为中国是家天下和公天下之间的一个社会,是一个“群天下”的社会,它是一群一群人来的,每一群自己都有一个生活等级。所以我们说干部有身份,城市户口有身份,现在又搞居住证,又搞暂住证,又多了两个身份。即使现在股市也是一样的,上市公司一个群体,创业板一个群体,新三板又一个群体,还有非上市股份可以场外交易的又是一拨。教育系统也是如此,985一拨,211一拨,不入流又一拨。本来是学校分群,后来发展到学生也分群,本科不是985,211,甭想去某些地方就业。你会发现任何一个地方,都可以群分,这个群分你会发现有些是稳定的,伴你终身,有些是不稳定的,只要努力就会有些许变化。但稳定的是家天下,或者群天下,无论如何都到不了公天下。
 
从政府改革的角度来看,改革开放以来,中国政府是非常努力地改革,你看那么多文件,那么多事,包括那么多官员精简,包括出入境管理部门,现在过关的时候对你多么文明礼貌,双手递上来,而且还给你按一下“满意不满意”,全世界的出入境就中国最文明了(当然中国的车检超级不文明),出入境肯定是双手递给你的,而且必须是笑眯眯的。我做过很多课题,到全国去调研,全国的地方政府有很多创新,包括2015年也有很多的改革,2015年可以说是综合改革开局之年,法治政府发展很关键的一年。
 
在廉洁政府方面,动静更是大得不得了。不用说抓了大老虎,小苍蝇,甚至我们认为很廉洁的人,如仇和,最后都被认为有问题抓进去了,即使我认识的我认为工作上很能干的地方官员,也抓进去不少。这说明,只要有小问题,即使有大功劳,都同样会被抓起来。廉政建设能够做到这一步,中纪委夜以继日,日理万机,的确辛苦了。但大家都知道,今后依然会出现大老虎,也许是更大的老虎。我们不指望会只有小蚊子,而是更期待更大的大老虎。
 
总的来讲,我们不能说政府不努力,而应该说非常努力。但是从微信来看,政府改革的口碑并不好,卖力不叫好。更重要的是政府努力的效果不确定,这个很麻烦。我曾经碰到有一个事,有个地方社会创新挺好的,要我去看看,提点建议,我还没去呢,他就打电话来说我们领导变了,然后说你是不是就不用来了。我说既然已经准备好了,那我就去吧,去了我又看了看别的,我发现他们还是挺努力的。但这样一个好好的创新,做了那么多年的努力,就要夭折了。
 
还有一个个案是努力了很久,成效很好,但一下子就没了。我朋友在山西2008年开始推对纳税人的服务流程改革,两个示范操作,写两本操作手册,一本纳税人用,一本税务人员用,很简单,很实用,而且纳税流程还按照信息化要求进行了流程再造。我们还为此写了本书。这项改革2013年还在推,2014年当地领导说中央已经有新的指示了,我们这个就不推了,2008年到2014年都推了6年,很多已经做起来了,做得很好,节约了纳税人大量的时间,但最后还是停了。我们现在想法设法改头换面把它继续推进起来,但估计有很大的难度。
 
那么,为什么很努力,很辛苦,还口碑不好,效果还不好,或者好了就不确定性呢?其背后的治理结构可能值得关注。
 
比如2015年妄议是热点话题。人的确不能对人妄议。在古代中国,大臣对国王只能是尊敬,只能妄仪,而不能妄议。不妄议,也就是不能说国王的坏话,妄仪就是一听说国王有什么坏事,赶紧把它藏起来。但官员之间是可以妄议的。这在明朝很明显,你妄议我,我妄议你。相互之间不尊重,妄议多了有仇恨,就杀将起来。宋朝也很明显,包公很有名,我看过他妄议宰相的奏折,把宰相说得一塌糊涂,纯粹是一个超级大坏蛋。被他妄议的丞相也有奏折给皇上,把包公说的一塌糊涂,看上去也是一个大坏蛋。所以中国历史上,皇权实际上是非常小心的,金口玉言,让大臣吵,妄议来妄议去,妄议得明白了,再经过一道道程序保险无误,才下圣旨。我看昨天网上传的,说几个人开一个会,北京要单双日限行,这个很奇怪。那么大的事,几个人开一个会就要出台,看起来很有效,其实在治理之道上却很容易损害政府的决策力和公信力。几个人开一个会政策就出来了,这在皇权专制的古代也不是这么干的。古代的国王是非常小心的,金口玉言,绝对不会随便开一个会有就把周礼废了,出来一个新的礼。
 
当然,在古代,虽然很小心,“妄议”个东西还是形成了非常内在的冲突,国王和大臣的冲突,大臣和大臣之间的冲突。国王和大臣的冲突,导致了大权旁落,国将不国。大臣之间的冲突,形成了朋党政治。
 
现在看来,只有西方国家找到了一个避免冲突的办法。那就是找到一个地方,在这个地方,不存在任何妄议,也不存在任何妄仪。这就是议会。在议会里,每个人都可以畅所欲言,根据规则议事,每个人都代表自己,任何人说完话,都不必承担责任。最后根据规则投票决定。一次只针对一个事情表决。在过渡时期,则让国王承担礼仪,国王不说话,不做事情,大家也不得妄议国王,也不必妄仪,只要尊重就行。
 
这一新的体制,实现了新的治理之道。每一个公共单位,都有一个议事会,每一级政府也有议会,相互之间互不隶属。命令控制机制仅限于军队和行政,而不存在于经济、社会和政治领域。慢慢的,议事会包容了一切力量,大家都不比诉诸刀剑,也不必诉诸真理,只要诉诸议事,在议事的规则里寻找和谐,寻找大同,寻求共识。这样的治理结构,再加上民主选举的议员,就构成了议会政治。在中国就是各级人代会,各种理事会,上市公司是董事会。这个过程在西方首先发生于英国和美国,而后继续发展到欧洲。我们发现只要实行议事会制度的地方,家天下和群体下就会局限在很小的范围内,公天下就很容易实现。言论自由权就有了一个公共的制度空间,也有了一个治理结构的支撑。即使言论自由肯定会对别人造成损害,但有了这个空间,这个损害是可控的。西方绝对主义国家,传统上行政集权的国家,搞好了议事会制度,其绝对主义的治理之道,其行政集权的祸害,就降低到了最低的限度,单一制国家和联邦制国家,都成了地方多层次治理的国家。政治一开明,领土纷争就急剧下降,国家之间的战争消失了,国家之间反而出现了更多的合作。上下级关系肯定是多中心的,绝对不会说上级以下的各层下级只有服从,当然也不会说来一个有身份的人就把事改了。
 
行政的多中心和议会的多中心,有一个公共的空间可以有比较好的结果,这个公共空间就是公共的治理,具体的体现就是议事会政治。现在东亚国家和地区,包括日本和韩国,甚至是台湾地区,现在越来越民主,政治越来越开明,过去战争的危险越来越小,领土纷争虽然有,但开始倾向于搁置,顶多打打口水仗,而不是诉诸战争。
 
不用说国家大事,即使我们身边的小事,也是如此。比如现在很多小区都成立了业委会。因为有等级制的传统,业委会选出来之后,业委会主任就成了小区的首长,业委会一旦分出等级,主任干活积极,小区就好,主任懒政,小区就不好。主任掌握大权,副主任就消极怠工。业委会开会,如果一切听主任的,就和谐,如果有人妄议,业委会不和,小区就瘫痪了。而业委会如果非常能干,一切行动听主任,不许委员有任何妄议,而且个个精明强干,小区会治理得非常好。但是相关的问题也出来了,四五年内保持和谐,但四五年业委会就会有内在的冲突,九十年就可能有大的冲突,一旦冲突发生,小区的管理就陷入了问题。即使不出问题,业委会会形成一个严格的身份等级结构,在其周围会形成一个与其关系密切的业主群体,还有一个比较疏远的群体,于是形成了群天下的局面。业委会行事很秘密,让小区对其右无限的遐想空间,短暂的是信任,慢慢形成不信任。业委会很容易出现腐败,比如自己不交物业费,不交停车费,和物业公司沆瀣一气,物业公司定期给其上供购物卡,过年过节出去玩。大的甚至挪用大修基金。这个小区一旦有了这个治理的传统,就会陷入群天下的陷阱。就像现在的我们一样。
 
要解决小区群体下的问题,而让其真正走入公共治理的轨道。托克维尔所介绍的美国新英格兰的经验是,行政分权,政府集权,以及有一个很好的议事规则和习惯。也就是说,小区业委会主任不能说了算,其治理的核心应该是一个议事会,而行政性的业委会,则不一定要有一个一把手。如果小区的治理最后落实在了一把手手里,小区的命运就没有掌握在业主手里,而是落入了一把手手里,一把手积极能干,小区就好,一把手不能干,小区就差,而其背后则是很差的治理结构。
 
所以,2015年前,我们很努力,过去甚至有很多人流血牺牲,但我们并没有得到公天下,虽然解决了家天下,但依然陷落在群天下的治理结构里。要从群天下里走出来,进入公共治理的结构,实现真正的公天下,我们就需要理解,议事结构是关键。这对于业委会和小区治理是如此,对于国家是如此,对于政府改革也同样是如此。
 
所以,2016,我还是要有期许,那就是,我们真正关注议事结构的成长,关注议事能力的培养,从而在结构上解决,我们虽然非常努力,但结果却不一定好,即使好一时,却不够确定,即使有确定,却难以持久的问题。
 

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