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闪淳昌 周玲 方曼:美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示*
来源:《中国行政管理》2010年第8期  作者:闪淳昌、周玲、方曼  发布于:2010/8/5  本文被阅读:16268次


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*本文系2008年国家自然科学基金重点项目“城市综合风险评估与应急处置若干关键问题研究”(项目编号:70833003)、2009年国务院应急办委托课题“应急管理机制研究”、2009年国家社会科学基金重大项目“重大自然灾害和重大突发公共事件应对新框架研究——基于汶川大地震的实证研究”(项目编号:08&ZD001)的阶段性研究成果。

  [摘要]本文在总结了美国过去200多年应急管理体系演变与发展脉络的基础上,围绕美国应急管理机制的体系建设这一核心问题,对其变化过程、特点、组成结构与核心内容进行了重点分析,并依此提出了深化与完善我国应急管理机制建设工作的总体思路。
  [关键词]应急管理;机制;美国;国家响应计划;危机管理
  [中图分类号]D632.5[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2010)08-0100-06

  应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力,他们就请求州政府或联邦政府的援助;这种援助会按照州或联邦的“专项法律”(ad hoc legislation)程序进行。在联邦层级,应急管理及其相关机构的发展非常缓慢,当遇到重大灾害时,这种协调也要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期,应对灾害的专项法律体系逐渐被一种联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替,尤其是在9·11事件爆发之后,随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大,这个体系的建设与发展发生了质的变化,目前还在不断的演变与发展之中。
  

        一、美国应急管理体系建设的发展脉络
  20世纪30、40年代之前,为了应对灾害,议会制定了专项法律,为州和地方政府的恢复重建工作提供支援,其后,联邦政府才开始建立一些委员会、部门和局,以更加系统化的方式应对人为或自然灾害。从那时开始,美国应急管理体系的建设经历了五个重大的调整与发展阶段(见表1)。
  

      (一)20世纪30-40年代:系统化应急管理与民防管理并存
  在美国,联邦政府按照系统化的方式处理自然灾害的第一次尝试是1933年成立的“国家应急管理委员会”(National Emergency Council),其主要职责是处理经济危机带来的后果,并救助自然灾害中的灾民。此外,其它与灾害管理相关的新政项目还包括:由“公共道路交通管理局”(Bureau of Public Road)修复道路和桥梁、1936年的《洪水控制法案》(Flood Control Act)授权相关部门修复堤坝与码头等。当经济开始复苏时,“国家应急管理委员会”于1939年更名为“应急管理办公室”(Office of Emergency Management),与新成立的民防办公室(Office of Civil Defense)联合办公。二战后,这个办公室被解散,但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。
  二战后,联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害,这些新机构各自独立运行,并按民防的理念和管理结构建立了有效的应急管理模式,但它们之间并没有形成协调性的规划。同时,随着冷战加深,美国更倾向于关注民防问题,而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化,直到1979年联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)成立时,才得到官方认可。

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