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【观点】问责与倡议:引导中国慈善之路的政策视角
来源:中国公共政策网  作者:刘辉  发布于:2010/9/28  本文被阅读:4624次


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【作者】刘辉,中国人民大学公共政策与公共安全研究所 在读硕士

        近日,有消息称湖南拟立法规范募捐等慈善行为,9月13日,《湖南省募捐条例(草案)》已经提请湖南省十一届人大常委会第十八次会议审议。在一些“骗捐门”、“诈捐门”事件引起社会广泛关注之后,对非营利组织、个人慈善行为的问责成为国内的一种新潮流。

       “非营利组织问责”最早是由一些西方学者提出的,但在西方社会中并不被重视,该理论引起中国学者的兴趣,是以2008年在北京召开的“民间组织问责国际会议”为标志。而此时恰逢国内新兴的“问责”高潮,在各路免职、辞职官员纷纷复出的消息宣告了行政问责对政府官员只不过是一场“过家家”之后,政府与公众便又将问责的目光投向了民间组织,细想一下,这里面既包含了社会对行政问责某种程度上的失望,又微带着点“捡软柿子捏”的意味。

        不可否认,目前国内的一些非营利组织的确存在着财务管理混乱、慈善款用途不明等问题,甚至有些组织打着“慈善”的旗号侵占捐款人的财物,因此,对非营利组织一定程度的监督十分必要。但在监督过程中有一点需要注意,中国目前的非营利组织与西方的非营利组织差别很大,国内的非营利组织设立门槛高,往往缺乏独立的民事行为主体地位,需要挂靠在民政部门、事业单位和一些党群机关之下,对自身行为没有很强的独立自主性。总体而言,中国的非营利组织还处于起步阶段,与西方非营利组织有近百年发展历史的情况大不相同。在这一阶段,社会应该为非营利组织和慈善事业的发展提供一个相对宽松的环境,过于苛刻的问责极有可能导致中国慈善之路的夭折。

        宽松的环境不是放任不管,而是尽量不要提高该类组织设立的门槛,以严格的程序和制度规范相关部门监督以防止对该类组织的肆意干涉,对慈善行为予以鼓励并尊重慈善者的个人意愿。比如对非营利组织财务管理和慈善款使用情况的监督应该按照规范的程序进行,而不是授权某部门直接予以监管,可以要求非营利组织定期请会计事务所对自身财务进行审计,并将审计报告交由监督部门审查。再如《湖南省募捐条例(草案)》中规定捐款人一经承诺捐款,若最终没有捐赠受捐赠人可以要求捐款人支付,而《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第一百二十八条规定,“公民之间赠与关系的成立,以赠与物的交付为准。赠与房屋,如根据书面赠与合同办理了过户手续的,应当认定赠与关系成立……”。可见,关于动产的赠与,只有交付之后才应认定赠与关系成立,此时受捐赠人才享有债权请求权,若捐赠人只是承诺捐赠,此承诺在交付之前是可以撤销的。上述草案的规定有违背上位法之嫌,而且这样也给捐赠人设定了额外义务,捐赠人在进行慈善捐赠时将会变得更加“谨小慎微”、“瞻前顾后”,甚至有捐赠人可能会想起曾在路边发生的一幕——一位行人出于好心扶起路边摔倒的老人结果被老人诉至法院要求赔偿。

        如果将地方立法也纳入公共政策的范畴,那么可见公共政策在引导慈善事业发展之中将起到如何巨大的作用。中国慈善事业的发展缓慢与目前出现的一些骗捐、诈捐事件,为公共政策的制定提出了新的难题——如何在完善监督机制加强问责的同时而又不至于打击慈善事业的积极性。

        至于倡导自然人、法人等组织的慈善行为,更加需要公共政策的引导。慈善事业往往被称为高尚的事业,而当论述慈善的动机时,人们也更加喜欢将动机归结于高尚的情操,因为只有如此才能维持住慈善“高尚”的属性而不至于失去它在公众之中的号召力。而要深入探讨慈善事业的产生动因,就要是一个哲学或者伦理学的命题了,因此古往今来无数学者热衷于争论人性的问题,“人性善”、“人性恶”、“人性中性”等主张的争论在今天也仍然没有停止,并且似乎没有任何迹象表明哪一种主张将占据主流地位,这将使人性的争论成为永恒的话题。有些学者提出人性的争论不过是个伪命题,试图结束这场旷日持久的争吵,但伪命题的概念并不能否认讨论人性的必要性,这就如同学者们对“公共利益”的界定一般,越来越多的学者赞同根本不存在所谓的具有一定标准的“公共利益”,公共利益是个伪命题,更多的是体现社会上不同利益派别之间的利益妥协,但这并不影响对公共利益的讨论和研究,因为“公共利益”这一概念最重要的意义并不在于它的确切内涵,而在于它的思维方式,它为政策制定者和国家工作人员提供了一种追求最大化满足社会公众利益需求的思维方式,在这种思维方式的加工下,政策的产出将更加公平合理。人性的争论同样如此,人性的概念也提供了一种思维方式,我们大家借此来思考人类的行为并作出符合人类自身特点的制度安排。那么关于慈善事业的促进,还是绕不开对人性的探讨。

        其实人性作为一个人的外在表现,首先要决定于人本身的特质。人首先是一个生物,然后是一个动物,其后才是人,这是人类漫长的进化过程早已决定了的,所以一个良好的社会制度首先要满足它的公众作为一个生物体的基本需求,其次满足作为动物的基本需求,最高层次是满足作为一个人的基本需求,对公众的要求也是按照同一顺序进行,任何反其道而行之的制度要求都是非道德的,都是反人性的。人既然首先是一个生物,就首先符合生物的基本特征——生命、繁殖和应激性。生物的应激性指的是生物体趋利避害的行为方式,这才是所谓“人性”的根本基础,因此趋利避害是人的本能,制定政策首先要考虑调动人的本能来完成政策目标,因为这是最容易的也是最简便的途径。公共政策一项重要的职能就是分配利益,而利益正是调动人本能的最佳诱饵,通过对符合政策目标的行为予以激励,便可以逐渐形成一种社会氛围并将其固化为一个社会的传统行为模式,这是一个递进而且难以飞跃的过程。

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